县财政生产性支出偏向研究..pdf

县级财政生产性支出偏向研究① 尹恒 朱虹 摘要：中国县级决策者主要对上级负责，追求尽可能高的经济增长率，而非居民福利最 大化，导致其财政决策偏向生产性支出。基于 2067 个县 （市）2001-2005 年财政经济 数据的实证检验,为县级财政生产性支出偏向的存在提供了有力的证据。生产性支出偏 向严重地妨碍公共财政体制的建设和向公共服务型政府的转型。解决这一问题的根本出 路在于逐步增强县级政府满足本地居民需求的激励。 关键词：财政支出结构 财政支出偏向 县级政府 作者尹恒，北京师范大学经济与工商管理学院教授 （北京100875 ）；朱虹， 北京大学光华管理学院博士研究生 （北京100871）。 一、导 言 经典财政支出理论认为，若所有社会成员得自公共品的边际效用之和等于提供公共品的 边际成本，公共物品的提供就达到最优水平。在均衡状态，虽然各类公共支出的份额可能有 很大的差别，但政府没有意图去改变财政支出结构，持续增加某类公共支出，即不会出现财 ② 政支出偏向。但是现实表明，中国似乎存在生产性支出偏好。 所谓财政支出偏向，是指虽 然政府必须平衡各方面对财政资金的需求，但他们内在地偏向某类支出，会尽可能将财政资 金配置到这类支出。生产性支出偏向，就是财政决策偏向生产性支出。 一些文献讨论了中国省级财政支出偏向问题。乔宝云等以小学义务教育为例，根据1979 年至2001 年的省级数据发现，地区间财政竞争导致义务教育财政支出不足。他们认为地方 ③ 政府存在对资本投资的偏好，地方居民的经济福利被忽视了。 平新乔和白洁运用 1999 年 至2002 年省级数据研究发现，预算内支出和预算外支出的结构存在差异，预算内支出主要 ① 感谢国家自然科学基金（项目号）和教育部科学技术研究重大项目 （项目号：309007 ）的资 助。感谢匿名审稿人的多项建设性意见。当然，文责自负。 ② 我们经常可以听到县级地区甚至更高层官员对“吃饭财政”的抱怨，他们认为财政资金很紧张，不得不 “保吃饭”、“保运转”。言外之意，只要财力允许，他们就要尽量用来“搞建设”。这类似于计划经济时代 的“投资饥渴症”。 ③ 乔宝云、范剑勇、冯兴元：《中国的财政分权与小学义务教育》，《中国社会科学》2005 年第6 期。 1 ① 用于教育等公共品，而预算外支出则主要用于满足当地基础设施等项目的资金需求。 傅勇、 张晏运用1994 年至2004 年的省级数据研究发现，政府支出结构存在“重建设、轻人力资本 投资和公共服务”的倾向。② 中国地方财政是否存在生产性支出偏向？这种支出偏向的内在原因是什么？本文首次 ③ ④ 在县级政府层面讨论这些问题。中国县级政府的支出责任与省级政府存在明显的差别， 民 ⑤ 众享受的基础教育、卫生和社会保障等基本公共品主要是由县级政府提供的。 研究县级财 政的支出偏向及其产生的原因，对于中国公共财政改革和公共服务型政府建设具有十分重要 的意义。 首先，我们从理论上探讨地方政府目标与其支出偏向的关系。基于中国县级政府决策环 境的模型表明，如果县级政府主要向上级政府负责，以经济增长率最大化为目标，他们就会 尽可能将财政资源投入生产性支出项目，即存在生产性支出偏向；如果县级政府主要对本地 居民负责，以最大化代表性居民的效用为目标，则不会存在任何财政支出偏向。在中国垂直 管理体制下，县级政府主要对上级负责，以GDP 为中心的政绩考核制度使得县级政府追求