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　　美国特别区地方政府的几个问题论文 .freelunicipality）、乡镇（toent District）成立了。补充管区有着广泛的权力，为两个盆地维持着有效的管理体系。它的主要收入来源是对两个盆地上水的生产征收的“抽水机税”和对土地所有者征收的资本税。收入用于购买水以散布于洛杉矶前湾和注入西部盆地屏障内。补充管区被授权可与任何可以帮助它经济地完成其目的的公私机构联合行动，它与洛杉矶县卫生管区（the Los Angeles County Sanitation District）签订合同，从地方排水系统供应回收的废水散布到洛杉矶前湾。 加州西部盆地的水事物管理体系是成功的，海水倒灌的危机解除了，权利的确定和交易，多个机构间的互动有助于水权市场的发展，价格机制在水的分配中起到了作用，导致了该地区对水资源的更有效利用。 从上面的案例我们看到，水事物的管理是在包括上述的众多机构、自愿组织、个体间的广泛互动中进行的，这样形成了一个复杂的管理体系。这是一系列权利的调整和制度的安排，在水使用者中间进行了决策能力的实质性再安排。首要的问题不是行政机构如何去组织实施，而是行政机构是如何被组织和结构的。水区在这个管理体系中是至关重要的组成部分。通过多中心的安排来开发水资源和解决水危机，第一优先是自由协定下的决策，协定通过协商但受到潜在求助于诉讼和立法活动的支持来达成的。 上面是特别区这种政府形式在实践中成功运行的案例。为其辩护的看法认为：一个政府单位的管辖区域是由其要完成的任务决定的，管理幅度和任务要对应，不同的任务有相应的政府管理单位；管理的地理范围不是事先给定不变的，而是可以根据其公共品的外部影响和规模经济而调整；重叠管辖意味着同一地区存在多个不同功能的政府单位，而且具有相同功能的不同政府单位在地理上也可能是重叠的。在同一地区中，公共物品供应者不是垄断的，而可能存在多个相互竞争的公共部门。16 奥斯特罗姆和图伯特提出过更为形式化的理论，说明多中心治理的优越，其要点为：这种制度能够充分利用散布于社会中的各种知识；能更好地满足人民的偏好。 奥斯特罗姆著作的主题是多中心治理（又称民主行政）。17这些论证的核心是对人性的两个假设，人是自利的；人的知识是有限的，是易犯错误且能在错误中学习。市场在一只看不见的手的推动下，服务于公众的福利。但政府们也不见得就一定是只看得见的手，通过精心的设计，它们也会变成看不见的手，通过政府间的相互竞争来实现公众的福利。在多中心的政治、行政过程中，人们追求自我利益、追求合理的共同体感的行动能够得到协调，而不是相互损害。在适当基本的规则下，多中心能够制约败德者，在现实中是能够稳定存在下来的；同官僚主义自上而下，进行层级控制的管理体制相反，多中心结构中能够实现效率。 图伯特的研究认为：如果存在多个不同自主的管辖区，移居是保证公共服务结果接近适应个体偏好的机制。图伯特模型的基本假设是每个不同地区向他们的居民征不同的税和提供不同的一揽子支出。假设移居是没有成本的，并且完全的信息是可得的，则个人和公司将迁移至他们的偏好被最好地服务的地点；同样地，消费者将完全凭意愿和能力将他们的收入花费在不同的物品和服务方面。18 三、立法与司法制度的背景 美国地方行政体制的一个重要特点是扁平式结构的多中心、高度分散、重叠管辖，这也就是托克维尔所说的彻底的行政分权。问题是这种行政体制的背景性制度，多中心治理是如何协调的，与立法和司法制度的关系如何。这确是一个真正棘手的问题，这里只说明一点：美国不存在其他国家那种行政的等级制和行政中央集权制，但立法和司法却保持更高程度的统一，司法统一的程度是最高的。 立法调控 和德国的《基本法》不同，美利坚合众国宪法从来没有提及地方政府的独立地位或自治权利。这些地方政府被认为是“不具备宪法地位”的机构，到19世纪将近结束之前，各州宪法只把管辖范围内的地方机构视为州政府的下级分支，其形成、结构、地位和权限完全受制于州议会的规定。通过所谓“授权”（Enabling）立法，各州议会对地方政府授予广泛权力。在州宪包含地方自治条款的州内，地方政府还可以行使“地方自治”权力。州宪地方自治可以扩展地方政府的权力，但地方自治权并非无限，且受到自治授权的定义。无论地方政府通过立法或地方自治授权来行使权力，州议会可以通过采纳和地方法规涵盖同一领域的立法，来 “优占”（Preempt）地方权力的行使。即使地方政府享有州宪自治权，优占照样可能发生。19即使市政机构可能有权采纳调控法令或征税，州议会亦可以优占市政权力，或地方法令可被判决和州法相冲突。……立法是否具备优占意图，必须被法律的司法理解所决定，且许多优占案例取决于立法意图的司法解释。20 在进入20世纪前后，各州普遍限制议会或行政机构干涉地方政府的权力，并