农村土地产权抵质押理论争论、现实困境和改革路径.PDFVIP

农村土地产权抵质押：理论争论、现实困境和改革路径 总第 期 10 34 农村土地产权抵质押：理论争论、现实困境和改革路径* 程　郁　张云华　王　宾1 摘要：由于在法律制度上缺乏明确的支持以及相关配套制度条件不完善，农村土地是否能 够成为有效的抵押品还存在争议。实践表明，在现行的制度条件下，农村土地很难独立发挥抵 押融资的功能。本文总结了当前农村土地抵押的五种模式：“信用+ 抵押”、 “保证+ 抵押”、 “反担保+ 抵押”、 “信托+ 抵押”、 “土地证券化+ 抵押” ，并分析了农村土地抵押贷款 的实施效果。我国农村土地产权抵押贷款融资存在抵押权确立的法律障碍、农村土地市场发育 不完善、风险分散机制不健全、农村土地融资运作机构管理不规范等问题，要全面推广还存在 不少困难和风险隐患。农村土地产权抵押的发展需要农村土地产权制度、农村土地管理制度、 农业保险制度、农村金融政策等改革的协同推进，并建立市场化、社会化、政策性相结合的风 险分散机制。 关键词：农村土地；抵押贷款；农村金融；风险保障 一、引言 农户缺乏有效抵押资产以及农村抵押资产变现存在障碍，以及金融机构缺少化解风险的渠 道和机制，是涉农融资存在“惜贷、慎贷”的重要原因。探索农村土地产权抵押贷款最核心的价值， 在于解开农村金融发展的制度 “死结”，为金融机构下沉农村和开展信贷业务找到切实可行的 突破口。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出， 赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权的抵押、担保权能，慎重稳妥推进农 村住房财产权抵押、担保、转让，探索增加农民财产性收入。2014 年的中央1 号文件 《关于 全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》允许以承包土地的经营权为抵押向金融机 1 程郁，管理学博士，副研究员，国务院发展研究中心农村经济研究部；张云华，管理学博士，研究员， 国务院发展研究中心农村经济研究部；王宾，管理学博士，副研究员，国务院发展研究中心办公厅。 * 本文是中国农村金融论坛课题 “农村土地产权抵质押创新的实现路径” （中国银监会副主席阎庆民研 究员负责）研究报告的部分内容。作者感谢匿名审稿人的意见，文责自负。 2014 年第10 期 11 构融资，并提出慎重稳妥推进农民住房财产权的抵押、担保、转让。2014 年6 月，国家发改委、 中央编办等 11 个部门联合印发 《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》，推动改革 和完善农村宅基地制度。2014 年9 月29 日，中央全面深化改革领导小组召开第五次会议，审 议通过了 《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》、 《积极发 展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，明确了农村集体土地所有权、承包权、 经营权三权分置和经营权流转的发展思路，确立了发展农民股份合作、赋予集体资产股份权能 的改革方向。 农村土地产权抵押融资，是指以农村集体经营性建设用地使用权、农村承包土地经营权与 农村住房财产权等为抵押进行融资，是赋予农民完全资产产权的具体体现，也是新一轮农村产 权改革的重要内容。它既反映了当前我国农村产权改革发展的要求，也体现了农业生产向现代 化转型的现实需求，是目前解决农村贷款难、激活农村金融市场的有效途径。 随着我国城镇化的快速发展和农业经营的深度转型，农业规模经营主体和新兴农民创业者 迅速崛起，产生了巨大的信贷资金需求，因而迫切需要推进农村土地产权抵押制度创新，以支 持 “三农”增信。到2012 年底，全国经营耕地面积在50 亩以上的专业大户已达287.5 万户。 其中，家庭农场87.7 万户，经营土地面积 1.76 亿亩，户均经营耕地200.2 亩，年收益 18.47 万 元，户均明显高于普通承包农户。新型农业经营主体扩大生产规模、改善设施与生产条件需要 大量的资金投入，这是现有的小额信用农贷、联保农贷业务等难以满足的。农业新型经营主体 对农村土地抵押贷款政策的出台有着较高的诉求。相关调研也显示，随着农户