《建言》2015年第6期 - 南京市政协.pdfVIP

落实主体功能区战略和空间管控研究 南京智库联盟课题组 　 　 “十三五”时期，我国经济发展步入新常态，多重国家战略全面实施，经济发展提质增效 升级步伐加快，如何通过落实主体功能区战略更好地适应新常态，更好地为国家发展战略 服务，更好地促进南京发展提质增效升级，意义重大。 一、新背景和新战略下的主体功能区 主体功能区旨在发挥不同地区各自功能中的“主体”功能，将国土空间开发从占用土地 的外延扩张转向调整优化空间结构，以地区的水土资源承载能力和环境容量为基础，有度 有序开发，提高空间利用效率，引导人口相对集中分布、经济相对集中布局，促进人口、经 济、资源环境的空间均衡。 （一）主体功能区内涵和特征 ２００５年，党的十六届五中全会首次提出主体功能区的战略构想；２０１０ 年，党的十七届 五中全会正式明确“实施主体功能区战略”；２０１２年，党的十八大又重申了“加快实施主体 功能区战略”，并在十八届三中全会全面深化改革的《决定》中，进一步强调了“坚定不移实 施主体功能区制度”，对如何落实这一战略指明了方向和路径。 当前，国务院已于２０１０年 正式颁布了全国主体功能区规划，江苏省主体功能区规划也已于２０１４年２月印发执行，及 时落实国家和省主体功能区规划部署，十分迫切。 １． 基本概念 主体功能区指基于不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力等，将特 定区域确定为特定主体功能定位类型的一种空间单元。 一定的国土空间具有多种功能，但 必有一种主体功能。 ２． 主体功能区划分 我国各地区各种自然环境和资源条件差别迥然，各地区不能按照统一的发展模式进行 发展，根据全国整体发展规划及各地具体情况，按开发方式，分为优化开发区域、重点开发 区域、限制开发区域和禁止开发区域；按开发内容，分为城市化地区、农产品主产区和重点 生态功能区；按层级，分为国家和省级两个层面。 １ ３． 主体功能区特征 （１）政策空间 主体功能区实质是区域发展政策区，因此应明确主体功能区规划的基础性、指导性地位。 国家主体功能区划从区划的基本条件出发提出了四大类主体功能区，并针对不同功能区设计 出相应的配套政策，如：财政政策、投资政策、产业政策、土地政策和人口管理政策。 因此，从 国家主体功能区划的本质意义看，主体功能区是一种以区域问题为导向的“政策空间”。 （２）职能空间 主体功能区可理解为一种主要由资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力所决定 的“职能空间”，这样的一种空间以某种职能为主，即主体功能，但并不排斥其他职能，而且 对于大多数空间来讲往往都有一个以上的职能。 从“职能”论出发，主体功能区划是对一空 间系统各子系统的职能进行分工的过程，其手段是划定空间界线，其支撑条件是推行不同 的功能区政策，目的是促进区域空间的高效协调发展。 （二）新背景下南京开展主体功能区研究的意义 １． 发展新常态下主体功能区面临的新机遇 在新常态下，转变了经济和社会发展的理念和目标，不再简单地将增长速度作为发展 的主要目标。 这将打破传统的以ＧＤＰ增长为纲的政绩考核评价体制，打破各个区域之间争 夺有限资源的动力，为南京区域之间产业的合理分工与合作创造良好的条件，这将有助于 推动南京经济结构调整，加快南京发展转型，有利于加快主体功能区新格局的形成。 ２． 国家新战略下重构主体功能区的新定位 国家丝绸之路经济带和２１世纪海上丝绸之路这“一带一路”建设，以及长江经济带的 建设，使南京功能定位必须站在更高的高度，利用更宽的视野。 南京主体功能区的战略定 位要有新认识，要将南京功能定位拓宽到更为广阔的泛长三角、长江经济带的空间范围中， 在与上海、杭州、武汉、合肥等城市分工与合作中明确自身的优势和功能定位。