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促进公共财政建设的难题浅析 作者：罗红 单位：中共安徽省委党校 一、实施公共财政建设的基本要求 （一）究竟什么是公共财政 公共财政就是政府为了满足社会公共需要，通过收支活动实现对一部分社会资源的配置。公共需要具体来说很复杂，概括来说大致可分为两大类：纯公共需要，如国防、军事、外交、国家安全、义务教育、公共卫生等；准公共需要，如社会保障、医疗卫生、保障性住房，以及大型的公共事业包括水、电、气、煤、油、运等，还有些基础公共设施等等。属于纯公共需要由政府完全承担，属于准公共需要则由政府和个人按比例分担。因此，在公共财政模式下，政府从事收支活动的目的就是满足社会公共需要。我国1998年提出构建公共财政框架，1999年正式实施。当时由于对公共财政的本质内涵缺乏准确的理解和把握，所以实际操作中很多做法还是传统的老一套，大量的政府资金用于生产建设，而非投向公共领域，满足公共需要，尤其是与民生有关的资金投放严重不足，结果导致百姓上学难、看病难、就业难、住房难等一系列社会问题。16届3中全会提出完善公共财政体制的战略部署，并于2005年首次提出关注民生、以民为本的执政理念，十七大以来进一步提出推进公共财政体制改革的具体要求。随着政府执政理念的转变，以及一系列改革举措的实施，我国的财政正朝着公共财政的本位逐步回归。 （二）基本要求 1.公共性：即公益性。财政资金的投放，必须以满足社会公共需要和追求社会公益为宗旨，不能以赢利为目标。 2.公平性：公共财政政策要一视同仁。财政分配制度对不同的阶层、个人以及不同的经济成分，必须公平公正。 3.公开性：政府的财政收支预算要公开透明，对财政收入的方式、数量和财政支出的去向、规模等公众要有知情权。围绕着公共财政的基本要求，对如何推进我国的公共财政建设，下面进行逐一分析。 二、财政资金投放的公共性 为实现财政资金投放的公共、公益性，当前迫切需要调整财政支出结构，更加关注民生。最近几年我国政府加大了对民生方面的资金投入力度，但总体来看仍有不足。 （一）民生领域的资金投放现状 1.民生概念的界定纯民生mdash;mdash;与民众生活直接相关的教育、医疗卫生、社会保障和就业、保障性住房、文化等五个方面；泛民生mdash;mdash;在纯民生基础上加计农林水环保、交通以及中央对地方税收返还和转移支付等与民生息息相关的支出。 2.增幅很大但占比仍低（1）从增幅看：2010年，全国财政支出8957亿元，比上年增加13275亿元，增长17.4%。其中教育支出12450亿元，比上年增长19.3%；医疗卫生支出4745亿元，增长18.8%；社会保障和就业支出9081亿元，增长19.4%；住房保障支出2358亿元，增长30.7%；农林水事务支出8052亿元，增长19.8%。环境保护支出2426亿元，增长25.4%。可见，政府加大了向民生领域投放资金的力度，用于民生方面的支出增幅，都超过了同期财政总支出的平均增幅（2）从占总支出的比重看：2010年中央财政“纯民生”支出占总支出的比重18.4%，若将支“转移支付”（要求地方主要用于民生领域）也列入其中，则接近40%。“十一五”时期，全国公共财政总支出31.9万亿元，“纯民生”支出累计9.83万亿元，占比30.82%。这个占比与我国以往相比有了明显提高，但与大多数市场经济国家相比，我国对民生领域的投入还有很大差距。例如美国是一个高税收高福利的国家，2010年根据美国政府公布的数据，美国联邦、州和地方三级政府财政6.万亿美元，其中，医疗保健，占总支出的17%；教育保障，占总支出的16%；养老保障，占总支出的15%；社会福利，占总支出的11%。社会保障（包括养老、医疗等在内）及教育等的合计开支达到60%。特别是近几年我国房价的一路暴涨，“买房难”引起百姓极大关注，而政府所应承担的对保障性住房建设的投入却严重不足。因此，还需进一步加大对民生领域的资金投放力度。 （二）当前增加民生领域资金投放的主要对策建议 1.继续增加教育投入百年大计，教育为先。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》中提出：逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例，到2012年达到4%。2010年我国公共财政教育投入约14200亿元，占GDP的比例3.57%，距离4%的目标还差0.43个百分点。为如期实现4%目标，必须拓宽财政性教育经费来源渠道：一是对外企及外籍个人，统一按“三税”实际缴纳税额3%征收教育费附加。二是全面开征地方教育附加。三是从土地出让收益中按10%的比例，计提教育资金。但是，为了尽可能不加重纳税人税负，避免地方政府过度依赖不可持续的土地财政，笔者建议进一步提高国有企业红利的上缴比例，将其中的一部分通过转移支付专门