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土地使用权论文:国内矿业用地问题思索 本文作者：李超峰 单位：中国地质大学 （北京）地球科学与资源学院 辽宁省矿业用地的基本情况 辽宁省是矿业大省，已发现矿藏１１５种，探明储量的有６４种，其中铁、硼、菱镁石、金刚石、滑石、玉石、溶剂灰岩等矿的储量均居中国首位。全省１４个市中有９个是比较典型的以资源开采为主的城市。２０１０年辽宁省矿业从业人员３０３６５５人，矿石产量为３２８４３．６７万ｔ，工业总产值为６１４４４８１．８２万元。辽宁省现有矿山企业４０４８个，其中，大型１７４个，中型１２４全，小型２３８９个，小矿点１３６１个。矿业用地总规模为５２０万亩［２］，每家矿山企业平均占地１２８０亩。辽宁省矿业用地按取得方式区分：以出让方式取得５万亩，占实际用地总量的０．９６％；以划拨方式取得２９万亩，占５．５８％；以租赁方式取得５０万亩，占９．６２％；自行租用农村集体土地４３６万亩，占８３．８５％。按矿业用地的用途区分：采（探）矿用地４７６万亩，占用地总量的９１．５４％；排岩场１２万亩，占２．３１％；堆放场７万亩，占１．９２％；办公仓储等房屋占地１３万亩，占２．５％；其他用途１３万亩，占２．５％。 矿业用地中存在的问题 矿业用地涉及矿业权和土地使用权等两方面的权利。依据《矿产资源法》及《矿产资源开采登记管理办法》规定，是否具有土地使用权证并不是申请办理采矿许可证的前置条件［３］。实践中，地方国土资源管理部门在下发采矿许可证前并不审查申请矿区范围是否符合土地利用总体规划或者占用基本农田等涉及土地管理的内容。《土地管理法》规定，矿业用地属建设用地范畴，应按要求办理审批手续［４］。现实中，矿山企业一般先取得采矿许可证，再办理建设用地许可。对报部或省审批的大中型矿山来说，一般不会出现拿到采矿许可后得不到用地批准的情况，出问题的主要是由市、县两级审批的小型矿山。由于采矿用地规模偏大，各地在编制土地利用总体规划时，因建设用地规模约束等原因，未将矿业用地需求纳入土地利用总体规划统筹考虑，每年的建设用地指标中也没有矿业用地的安排。这样，在矿产资源开发利用中涉及占用农用地，因不符合土地利用总体规划而无法取得用地，导致大量矿业用地非法使用。据调查，一部分取得合法采矿权但违法占地的采矿权人曾申请办理用地手续，但由于存在矿区不符合土地利用总体规划或占用基本农田等问题，地方国土资源管理部门涉地科（股）室无法出具同意办理的意见。 从事矿产资源开发既要办理采矿许可证，又要办理土地使用证。按照《土地管理法》规定，矿业用地属于工业用地，必须使用国有土地，而矿山多数建立在农村地区，土地属于集体所有，因此矿业用地绝大部分需要通过征收取得，甚至还有一部分要通过招拍挂的方式取得土地使用权。由于采矿权与土地使用权的取得途径不同，很可能造成二者难以统一。而对于一些小型矿山，因采矿周期短、用地时间短，相对于征地的长周期、高成本，投资者难以承受。如按照国有建设用地进行征收和使用，对地方本就紧张的土地利用年度计划指标和建设用地资源来说，都是一种浪费。我国法律规定采矿用地应以划拨的方式取得，但对于土地使用的具体年限没有规定；而以出让方式取得的土地使用权最长为五十年。从实践来看，采矿用地实际的用地年限由矿山开采条件、资源的埋藏及储量有关，一般来说，露天开采的矿产服务年限为四到六年，井下开采的一般为五十至六十年甚至更长［５］。这样对于露天开采的矿山来说，实际采矿的时间远短于土地出让的使用年限，矿山闭坑以后，土地的权益如何处置就成了问题。正是由于矿业用地缺乏退出机制，导致滞留在企业中的土地越来越多，成为企业的负担，而农民手中的土地越来越少。 在土地利用方式方面，多数矿业企业节约用地意识十分淡薄。主要表现以下两个方面：一是矿业用地面积求大贪大，不注重节约集约用地。比如某些工程建设单位在施工中往往需要临时砂场，而这些场地又没有特定的范围，常常因为工程进度情况就近堆放。二是矿山用地闲置浪费情况比较严重。由于一些企业经营不善，有的急需停顿整改，有的濒临破产，其企业用地闲置现象十分普遍，造成了巨大的资源浪费。三是矿业用地单位土地面积产出效率低。２０１０年，辽宁省建设用地单位面积生产总值为１２２．５元／ｍ２，而矿业用地仅为１７．７２元／ｍ２。一些矿山企业长期忽视生态环境保护与恢复治理，资源开采造成的土地损毁严重，矿山环境恶化，治理恢复成本难以预计。多年来随着矿山的不断开采，矿区环境污染严重，土地挖损塌陷，地表植被剥离，水土流失，地下水层破坏等问题逐步凸显［６］。且土地治理、复垦资金缺乏，加之部门管理职能分割，协调不畅等原因，致使土地复垦和矿山生态环境恢复治理进展缓慢。 完善矿业用地管理的政策建议 矿山占用土地是因开采矿产资源的需要而发生，最终目的不是占有使用土地，是“为了