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学习与实践2012 年第8期 管 理 “乡财县管”：制度设计与体制悖论* ———一个财政社会学的分析视角 杨发祥 马流辉 作为我国基层财政体制的一项重大变革 ，“乡财县管”基本兑现 了制度设计的初衷 ，为有效降低 乡镇财 摘要： 政运行风险 ，促进事权与财权 的统一，遏制乡镇债务 蔓延，破解债务 治理难题 ，规 范县 乡财政关 系，健全公共财政 体制 ，创新基层社会 管理，实现 乡村社会稳定，起到 了积极的作用。然而，作为农村税 费改革之后的一项财政制度 创新 ，“乡财县管”制度实践的意外后果 ，使其 陷入 了某种体制悖论的 困境 ，政策调适的溢 出效应有限。解决问题的 途径是发挥基层财政体制改革的协同效应 ，使 民主财政成为一种可能。 关键词 “乡财县管” 制度设计 社会效应 体制悖论 县 乡财政关 系 ： 中图分类号：C912.8 文献标识码：A 文章编号：1004-0730(2012)08-0042-09 作为我国基层财政体制的一项重大变革，“乡 样本，并为在理论和实践上回应当前的新农村建 财县管”通过规范县乡财政关系，健全乡村治理机 设和乡村治理机制以及乡村社会转型，寻找新的 制，为新农村建设提供了有力的财政支撑和制度 契合点，具有一定的理论与实践意义。 保障，使新农村建设成为可能。然而，受结构惯习 与非正式制度安排的影响，嵌入到既定行政架构 一、“乡财县管”制度设计：从理念到实践 中的制度设计和新型委托———代理模式，难以绕 过县乡场域中固有的庇护关系，“乡财县管”的溢 “乡财县管”是基层财政体制的一项重要改革 出效应必然有限，这种体制悖论使基层财政体制 举措，旨在通过县级财政部门直接管理和监督乡 又面临新的重构。本文基于财政社会学的分析视 镇财政收支，规范乡镇的财政收支行为，强化乡镇 角，突破“乡财县管”的经济学意义，着重考察其社 依法组织收入、合理安排支出，严格控制乡镇财政 会效应与社会意义，这对于总结“乡财县管”试点 供养人员的不合理膨胀，防范和化解乡镇债务风 4 [1] 地区的经验教训，反思其制度效应与体制悖论，更 险，进而维护农村基层政权的稳定。 探索财权与 2 好地为该项政策向全国推广提供理论准备与参照 事权的统一、集权与分权的结合，有效回应乡镇政 学习与实践2012 年第8期 权的运行风险，是“乡财县管”制度设计的初衷。加 制，鼓励政府与非政府组织、社区以及私人部门等 强县乡之间的财政沟通与协调，实行监管与服务 多方位的竞争与合作，通过市场运作，运用投竞 相结合，是“乡财县管”运行机制的核心内容。“乡 标、合同外包、委托服务、特许经营等形式，达到互 财县管”改革的实践历程，折射出其源与流的嬗 利互惠、共建共享的目的，提高公共服务效率，有 [5] 变。 效回应公共服务的多元需求。 在新农村建设的新 1.制度设计的初衷 ：应对 乡镇政权运行风险 阶段，如何通过公共财政体制改革，回应乡镇政府 乡镇政府的财政困境与债务危机，是“乡财县 的职能弱化与治理危机，以及公共服务供给的体 管”财政改革的直接动因。1998年以来，中国乡镇 制性张力及其挑战，也是一项十分紧迫的战略任 债务以每年至少200亿元的速度快速递增，目前 务。可见，“乡财县管”财政制度的出台，旨在重新 已不低于6000亿元。有学者甚至认为已经超过了