行政主体的义务转嫁及其法律控制 .docVIP

　　行政主体的义务转嫁及其法律控制 关键词: 依法行政/义务转移/义务转嫁/,2005-05-10)。根据我国宪法规定，公民有从国家获得物质帮助的权利，但对于弃婴应由哪个机关给予何种保护，法律并无明确规定，即行政机关承担抚养弃婴的义务仅有宪法的原则性规定，而没有法律、法规、规章的具体规定。“拾婴困局”反映的是执法部门在没有法律、法规、规章规定的情况下，拒绝履行义务，从而将其义务在事实上转嫁给公民的一个典型案例。 4.将行政主体承担义务的顺序推后 在有些情形中，行政机关并不推卸其义务，但是却设定义务履行的先后顺序，将行政机关履行义务的顺序放在最后位置，从而在实际上转嫁其义务。最为典型的例子是现行各地方见义勇为立法确立的见义勇为偿付体系。关于见义勇为人员伤亡的医疗费、因误工减少的收入、生活补助费等费用的赔偿(补偿)，各地见义勇为立法确定的主要是以国家义务为补充的损害赔偿(补偿)模式。即现行见义勇为法规确定的赔偿与补偿顺序一般是：(1)侵害人承担第一位的赔偿责任；(2)受益人承担第二位的补偿责任；(3)见义勇为人员所在单位或者保险机构承担工伤赔偿责任或保险赔偿责任；(4)最后才由政府承担行政补偿责任。 根据这种偿付体系，政府及其设立的见义勇为基金在赔偿(补偿)顺序中居于最后一位，凡是能够由加害行为人、受益人或者见义勇为人员所在单位承担的，政府即免除赔偿(补偿)责任。而有的地方甚至明确规定仅由加害人承担赔偿责任，政府并不承担任何赔偿(补偿)责任。上述法律规定反映了立法者在认识上存在的一个误区：国家对见义勇为人遭受的损害仅负补充责任或者不负责任，损害赔偿(补偿)责任主要由加害人或其他社会成员来承担。在这种立法认识误区的影响下，我国现行见义勇为偿付体系采取的是以国家义务为补充的偿付模式，或者说是以行政补偿为补充的偿付模式。这种补偿模式使行政主体对见义勇为人的快速救治与及时补偿义务通过法定程序转嫁给了侵害人、受益人、见义勇为人所在单位或者保险机构等，从而导致在实践中大多数见义勇为人的损害不能得到迅速弥补。 二、义务转嫁的产生与危害 政府将其义务转移给公民、法人或者其他组织，有其主观和客观上的多种原因。在多数情况下，政府因其掌握的公共资源有限而公共服务任务繁重的原因，不得不将其义务转移给社会和公民承担。以我国公民受教育权的实现为例，我国宪法规定公民有接受义务教育的权利，国家有实施义务教育的义务，1986年出台的义务教育法还明确规定“国家对接受义务教育的学生免收学费”。但是，1992年出台的《义务教育法实施细则》规定“实施义务教育的学校可收取杂费”。这样，国务院的这一限制解释就使国家实施“收费式义务教育”合法化了，这也就是说：在我国全面推行免费义务教育之前的较长时期内，国家实施义务教育的宪法义务通过立法转移给了社会和家庭。当然，既然国家的教育义务属于依法转移，就不能称作是义务转嫁。现代公用事业服务机制是义务转移最为典型的产物，将政府的部分公共服务职能与义务转移给部分企业承担，可以充分利用社会资源，优化行政服务质量。而通过行政契约的方式将部分行政义务转移给行政相对人，使行政主体与行政相对人之间能够互相合作，形成良性互动。因此，义务转移是现代行政发展的产物，有其合理性。但是，义务转嫁却与此不同。 在公共行政活动中，政府基于其公共利益代表人和公共利益维护者和实现者的身份，往往为追求公共行政目标而不合理分配了公共负担，而在其他情况下，政府给公民、法人或者其他组织转嫁义务却是为了能够充分利用社会资源，从而达到降低行政成本、提高行政效率的目的。试想，前述“生存证明”案中，如果离退休人员能够在领取基本养老金前进行生存资格审验，不是可以在一定程度上防止“死魂灵”领取养老金的不公平现象发生，为国家节约大量资金吗？而在“万能房东”案例中，如果房东都能够根据其与行政机关的约定，尽好安全协助义务，那么许多安全事故就可以避免，国家计划生育政策也能够得到进一步落实，而行政机关则可以大量降低行政成本，提高行政效率。另外，规定将见义勇为视为工伤，让见义勇为人享受工伤保险待遇，显然有利于保护见义勇为人的利益，减少“英雄流血又流泪”的现象，从而有利于在全社会弘扬见义勇为的社会风尚；规定老年人享受免费乘坐公共汽车的优待政策，有利于在全社会形成尊老爱老的社会氛围。规定政府只对见义勇为人所受损害承担补充补偿义务，可以更大程度地利用社会资源，督促当事人充分运用法律救济手段保护其权利，减少公共开支。 以上分析表明，义务转移有时是客观环境造成的，具有合法性基础。但是，义务转嫁仍然面临社会公众的广泛置疑，并引发政府行为的“合法性危机”。究其原因，乃在于义务转嫁虽然有其合理的一面，其仍然存在不合理、不合法的另一面。具体而言，义务转嫁违反了依法行政原则，不合理增加了部分行政相对人的