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中国公共管理中城市本位分析［摘 要］ 城市本位是一种以城市为中心，一切着眼于城市发展，将各种公共资源过度集中到城市，而相对忽视农村发展和农民利益的公共管理理念和发展模式。城市本位有其正面的积极作用，但其在公共管理中的负面影响已日益放大并衍生出诸多的社会矛盾，降低了资源优化整合的效率。 ［关键词］ 公共管理；城市本位；治理 ［中图分类号］ F290［文献标识码］ Ａ ［文章编号］1003－3890（2007）08－0034-06 中国公共管理中的城市本位，既有国际上的共性，又有中国历史特殊性。它在促进中国城市化和工业化的同时，又日益显示其不断放大的负面影响。在工业化早期，城市本位创造了巨大的物质财富，为工业化进程的顺利开展奠定了坚实的物质基础；工业化中期以后，城市本位的继续，直接导致城乡二元结构加剧、农村经济落后和城乡失调，诱发了城市化进程中诸多社会矛盾和城市管理失误。建国以后，中国曾多次在农业问题非常严峻时高度重视农业和农村，困难过后，一切如旧。短期内不断变换地突出发展重点，仍然不能摆脱运动式的思维方式和治理方式。究其原因，就在于公共管理中的城市本位。 一、城市本位的表现形式 城市本位是指以城市为中心、一切着眼于城市发展，将资金、信息、人才、公共物品等资源主要集中到城市，并对城市实行政策偏向和倾斜，重点发展城市，而忽视农村发展和农民利益的公共管理理念和发展模式。这一发展模式和公共管理理念，在世界范围内广泛存在，尤其是在各国的工业化初期表现得最为明显。在世界各国的工业化初期，城市本位对社会经济发展起到了巨大推动作用，牺牲部分农村利益发展城市和工业，具有历史必然性。工业化作为不可逆转的历史潮流和世界进步的标志，世界范围内普遍发端于城市，这与城市本身在工业化过程中的特殊地位和作用是分不开的。城市作为政治、经济、文化的中心，具备工业化不可缺少的资金、信息、技术、人才、基础设施等物质要素集聚的诸多条件，这就决定了工业化初期的城市本位成为必然。并且，城市也的确创造了巨大的物质财富，推动了社会迅速进步。因此，城市本位既有其存在的必然，又有其特定历史阶段不可否认的巨大进步意义。 城市本位在中国有其特殊的表现形式，既有有形的城市本位，又有无形的城市本位；既有经济层面的城市本位，又有非经济层面的城市本位；既有公共物品投入的城市本位，又有社会制度设立的城市本位。资源不断地从农村流向城市，既表现为对农村有形公共物品投入的严重不足，也表现为对农村无形的政策歧视和政策偏向。 （一）资本流动的城市本位 建国后，为保证工业化战略的顺利实施，社会经济发展的资本要素主要通过税收、工农产品价格剪刀差和金融存贷差三种渠道，由农村源源不断地流入城市。 强制性的财政税收转移：“工业化起步初期，国家对粮食需要量的一半以上是通过农业税取得的；70年代以后，这一比例仍在1/3以上。”①20世纪90年代初，来自于农村的农村耕地占用税65%要上缴中央和省市财政，县级只留35%；来自于农村的预算外收入部分，75％上缴中央和省市，县级财政只留25%。 工农业产品价格剪刀差：仅凭有限的税收并不能满足赶超型工业化战略的需要。工农业产品价格剪刀差成为向城市输入发展资本的主要形式，据统计，仅1952~1990年间，中国农民通过剪刀差为国家和城市就提供了高达8 708亿元的资金，平均每年为223亿元。 农村金融存贷差：国有银行1998年起开始在农村撤并金融网点，农村信用合作社经营农村信用，其金融资金的流动则是存远高于贷，而差额部分便转移到了城市。据有关调查资料显示，通过农村信用合作社流到城市和工业的资金总额，由1987年的121亿元增长到2000年的4 639亿元。邮政储蓄更是只存不贷，近年来，每年吸收存款6 000多亿元上交中央银行，进入城市，其中有2/3即4 000多亿元来自农村。② （二）公共物品投入的城市本位 公共物品供给是政府公共服务的重要组成部分，是政府义不容辞的责任。而国家财政对农村与城市的公共物品投入，始终呈现不均衡格局和巨大反差。大部分公共资源被集中到城市，公共财政主要用于保证城市生产和市民生活。 中国财政收入相当一部分来自于农业，但为了保证城市发展，国家财政支出主要投向了城市的基础设施、教育、医疗、社会保障、基本就业和环境治理等公共物品领域。个别城市的公共基础设施由于盲目投入，利用率低，甚至出现了过剩现象。而农村的公共物品长期都是自筹供给，导致最基本的公共基础设施和教育、医疗等极度缺乏，如中国医疗卫生资源80%集中在城市，全国农村人口享有不足20%的资源。在社会保障领域，城镇居民依托企事业机关等各种社会组织，享有如养老保险、公费医疗、进修培训、住房补贴、职工退休、单位集体福利等各种福利待遇，