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我国石油产业规制问题探究【摘要】 我国石油产业在政府的规制引导下，进行了一定程度的市场化改革，取得了一定的成绩，但是在规制体制方面仍存在不少问题。本文分析了我国石油产业规制中存在的不足，并提出了改革目前我国石油产业规制的对策建议。 【关键词】 石油产业 产业规制 改革建议 近年来，为适应市场化需要，我国石油产业在政府的管制及引导下，进行了一定程度的改革，通过对国内石油石化行业的重组，目前初步形成了中石油、中石化和中海油三大石油一体化公司有限竞争的格局。此外，还撤销了原有的行业总公司，其原先的政府职能则分别由国家石化局、国土资源部等部门来承担。改革国内原油与成品油定价机制，推进中石油和中石化在美国证券交易所和上海证券交易所成功挂牌上市等很多措施为石油公司的企业化经营打下良好的基础。在看到取得成绩的同时，我们更应该清醒地认识到我国目前石油产业规制体制方面仍还存在不少问题，这就要求我们深入分析当前我国石油产业规制中存在的弊病，提出相应的政策建议，以更有效地应对我国石油安全、环境保护以及国际石油市场竞争日益激烈的压力。 一、我国石油产业规制存在的问题 1、规制机构多，分工不明确 目前，我国石油产业的规制机构主要有国家发改委下设的能源局、财政部、商务部、国土资源部、国家环保局、国家海洋局、国家税务总局、国有资产监督委员会等多个部门，规制的内容包括价格、安全、环境、资源保护、进出口管制等问题。规制机构多所带来的直接问题是各个部门之间分工不明确，过于分散，不同的部门之间往往出现同一项事情却由多个部门同时来负责，由此导致在一些关乎石油产业发展的重大发展战略和政策措施问题上缺乏统一协调与深入调查。这种规制机构分工不明确的情况不仅造成了管理资源的浪费甚至加大了部门间协调的工作量，也更损害了整个产业的效率。与这一情况形成鲜明对比的是，据相关统计发现，在这些部门中专门负责石油产业规制的人员却总共还不到五十人。在具体规制方面，各部门往往将石油、化工和煤炭等行业混合在一起，而并没有设立单独的石油规制处，由此造成规制处内部管理人员既不够集中也不够系统。对石油行业而言，其质量、安全、环保、项目等监管与其他行业相比有着特殊性，这些涉及多行业进行监管的部门，不可能对每个行业都能驾轻就熟，这就造成规制力量比较薄弱，所有这些不但损害了国家对石油产业规制的力度与效率，而且也对我国能源可持续利用与平衡发展的协调控制造成了恶劣影响。 2、相关监管法规不透明且滞后 规制机构多、分工不明确，由此带来的直接后果便是部门之间缺乏政策的统一协调，而缺乏政策协调的后果便是我国相关石油工业法规制定不透明且滞后。与国外发达国家相比，我国在石油立法以及司法的理论探索与实践经验方面准备得还不够，有些现行的石油法规甚至还带有一定程度计划经济时期的烙印。目前，我国石油行业现行的法律法规主要是由《矿产资源法》及其配套法律法规所组成，而没有一部完整的《石油法》或者《天然气法》。《矿产资源法》及其配套法律法规主要涉及石油天然气的矿权及其转让、质量、税费、安全、土地、对外合作、环保、管道安全、油气资源管理体制等以石油上游行业为主的法律法规体系，而对于石油行业中下游领域的法律框架则十分缺乏。除此之外，由于我国的政治国情以及石油行业对国家安全的重要性，在对石油天然气行业管制方面目前还是主要依靠政策性文件与行政性审批，缺乏透明度和稳定性，虽然有助于国家安全，但也容易引发暗箱操作等现象，这些都在一定程度上削弱了对石油产业的监管。 3、政府色彩浓厚，有效市场尚未建立 在实际运营中，我国三大石油公司的“政府”色彩浓厚，各公司在一定程度上仍然承担着政府职能。在此背景下政府的行政性垄断甚至有更为加强的迹象，其直接后果便是没有带来有序的市场竞争格局。在市场主体缺乏、有效市场尚未建立的情况下，也就无法谈及对石油产业的规制。整体而言，我国石油产业还是处于寡头垄断的格局下：在勘探开采等上游领域，由于三大国有石油公司之间是“划地域而治”且在对外合作方面拥有专营权，因此民营资本很难进入市场。另外，矿产许可证管理方式也仍未完全引入市场竞争机制，未能普遍采取招标方式对石油矿产权的开采发放矿产许可证，并且也没有为促使拥有许可证的公司积极勘探而制定更为严格的矿产许可证延期条件。在炼油和化工等中游环节，基本上国内大型的炼油厂以及化工厂都归属于中石油和中石化两大公司。在下游零售和批发等领域，我国目前还尚未完全向竞争各方开放零售业务，由于进出口方面还存在着政府控制，所以民营企业还必须通过中石油和中石化两大公司获得油源，批发业务的竞争也仅限于中国油和中石化。由此可见，政府色彩浓厚，有效市场尚未建立，使得我国石油产业难以适应开放和到国际市场上竞争的需要。 4、政策制定与监管职能没有相对分开