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正确把握行政诉讼受案范围 ————行政诉讼律师邓红欣［一］　　行政诉讼的受案范围既表明公民、法人或其他组织对哪些行政行为可以向人民法院提起诉讼，也表明人民法院可以对哪些行政行为行使司法审查权。受案范围标志着司法权与行政权的界限和关系，也反映着公民、法人和其他组织或者说行政管理相对人的权利受法律保护的范围。最高人民法院新近发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（以下简称《解释》）之所以对受案范围问题作出解释，主要是基于以下几个方面的考虑：第一，受案范围是行政诉讼中的一个重要问题，但行政诉讼法仅在第十一条、十二条作了比较概括的规定。由于规定不具体，从审判实践来看，受案范围方面问题出现得比较多。有些应当受理的案件没有受理，有些不应当受理的案件却受理了。所以，有必要对行政案件的受案范围作出界定。第二，全国人大常委会在审议行政诉讼法草案的时候，曾经强调行政诉讼受案范围有一个逐步扩大的过程。最高人民法院在1991年制定《关于贯彻〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的意见》（以下简称《意见》）时，考虑到当时我国行政诉讼制度发展不成熟的情况，以及各方面还不适应的背景，对行政诉讼受案范围作了一些限制性的规定。十多年来，我国民主政治和法制建设取得了长足的进步，公民的法律意识、被告行政机关的法治意识都有了很大程度的提高。行政管理相对人的权利保护要求在不断增长，人民法院审理行政案件的经验也在逐渐积累，人民法院对行政案件的承受力也在逐步加大或增强。应当说，恢复行政诉讼法所确定的受案范围的条件基本成熟，有必要取消《意见》对行政诉讼受案范围所作的限制性解释，从而在事实上扩大行政诉讼的受案范围。　　［二］　　《解释》主要是采取以下途径恢复行政诉讼法所规定的受案范围的。　　-删去了《意见》中对具体行政行为的不适当的定义。将受案范围从总体上表述为：“公民、法人或者其他组织对具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围。”“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围：（一）行政诉讼法第十二条规定的行为；（二）公安、国家安全等机关依照刑事诉讼法的明确授权实施的行为；（三）调解行为以及法律规定的仲裁行为；（四）不具有强制力的行政指导行为；（五）驳回当事人对行政行为提起申诉的重复处理行为；（六）对公民、法人或者其他组织权利义务产生实际影响的行为。”　　-比较准确地界定了不可诉行为的内涵和外延。《解释》第二、三、四、五条分别对行政诉讼法第十二条所规定的四种不可诉行政行为即国家行为，具有普遍约束力的决定、命令，对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为的内涵和外延作了明确的界定。　　-对人身权和财产权作了广义的理解。关于行政诉讼的权利保护范围，行政诉讼法第二条使用的是合法权益的概念，但在第十一条又使用的是人身权和财产权的概念。根据我国宪法规定的权利保护范围，从公民日益增长的权利保护要求和行政审判实践的发展来看，如果对人身权、财产权进行狭义理解，就会使相当一部分权益得不到保护；从行政诉讼法立法本意看，并没有将社会经济权利排除在外，当时惟一考虑到应当排除的就是政治权利；从社会经济权利的内涵来看，无一不直接或间接地涉及到公民的人身权或财产权。因此，对人身权、财产权应当作广义理解。　　［三］　　正确把握行政诉讼的受案范围，需要特别注意以下几个问题：　　第一，必须准确地把握可诉性行为的主体范围。　　根据行政诉讼法第二条的规定，可诉行为的主体范围，仅指行政机关和行政机关工作人员。《意见》第一条将可诉行为的主体明确为行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人。而《解释》将可诉行为的主体范围确定为“具有国家行政职权的机关和组织及其工作人员”。之所以采取这样一种表述方法，主要是基于以下几种考虑：一是这种表述更具有概括性。可诉行为的主体，既包括机关也包括不具有机关法人资格的组织；既包括具有法定行政职权的机关，也包括法律法规授权的组织，还包括行使行政职权的工作人员。二是这种表述更能体现可诉行为主体的实质。不管是组织、机关或者个人，能否成为行政行为的主体，关键在于是否具有国家行政职权。之所以用“国家行政职权”，是为了与私权尤其是与一般社会组织和企业的行政管理权相区别。因为通常所说的行政，既包括国家的行政管理，也包括社会组织和企业的行政管理，也就是说，既包括基于公共权力而实施的行政管理活动，也包括基于私权而实施的行政管理活动。为了将拥有非国家行政职权的主体排除出去，有必要使用“国家行政职权”的概念。三是为了避免一些不必要的争议。在实践中，有的行政行为是由不具有机关法人资格的行政机关的内设机构、派出机构或者临时机构