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农村五保供养体制历史演变[摘要]农村五保供养是具有显著中国特色的弱势群体保障制度。文章梳理了农村五保供养从集体供养的互助共济到被正式纳入国家救助体系的历史演变，在一定程度上可把农村五保供养制度视为中国农村社会保障的发展见证 [关键词]农村五保供养；集体供养；国家救助 [作者简介]战建华，山东师范大学政法学院讲师，山东济南250014 [中图分类号]C913.7　[文献标识码]A　[文章编号]1672－2728(XX年人在吃、穿、住、医、葬和未成年人义务教育等方面给予生活照料和物质帮助。在中国农村社会救助制度中，五保供养被认为是唯一具有相对连续性的农村社会救助项目 农村五保供养制度于1956年建立，并在1994年由国家以政府法规的形式予以确定。XX年新修订的《农村五保供养工作条例》出台，五保供养被正式纳入国家救助体系，标志着五保供养实现了从农民集体内部的互助共济体制向国家财政供养为主的现代社会保障体制的“历史性转变”。由此，根据五保供养经费的来源和国家在五保供养制度中的作用，可以将五保供养的历史发展分为两个大的阶段：集体供养的互助共济阶段和财政供养的国家公共救助阶段 一、集体供养的互助共济阶段(1956～XX年) 在XX年实施新修订的《农村五保供养工作条例》之前，五保供养被认定为“农村的集体福利事业”，国家包括地方政府部门通过行政和法规形式促使农村集体履行五保供养责任，而自身并不对五保供养承担财政转移义务 (一)人民公社阶段(1956～1978年)：主要依靠集体公益金运行，由生产队或生产大队组织实施供养 五保供养制度产生于农业合作化时期，深受集体经济影响。为解决农村中特殊困难群众的生活问题，中央政府出台了农村五保供养政策。这项政策的形成标志主要体现在1956年出台的两项法规性文件：《1956年到1967年全国农业发展纲要》《高级农业生产合作社示范章程》。《1956年到1967年全国农业发展纲要》规定：“农业合作社对于社内缺乏劳动力、生活无依靠的鳏寡孤独农户和残废军人，应当在生产上和生活上给以适当的安排，做到保吃、保穿、保烧(燃料)、保教(儿童和少年)、保葬，使这些人的生养死葬都有指靠。”《高级农业生产合作社示范章程》在第53条也作出了类似规定。这两个文件是最早提出关于农村五保供养工作的法规性文件，构建了我国农村五保供养制度的雏形 依据《高级农业生产合作社示范章程》第14条规定，“对于完全丧失劳动力，历来靠土地收入维持生活的社员，应该用公益金维持他们的生活”。而“用来发展合作社文化、福利事业”的公益金(第22条)不能超过农业生产合作社“扣除消耗以后所留下的收入”的2％(第43条)。这就决定了合作社以及后来的人民公社是五保供养的责任主体，生产队成为五保口粮的实际供应者 可以看出，这一时期的五保供养工作是农村高度集体化的产物，五保供养的款、物主要是来源于集体分配或公益金补助。作为一项救助制度，在国家财政投入缺位的条件下，五保供养是以公社内部剩余和积累为基础的互助共济。由于高度依赖农村社区，所以当农村社区的经济发展不佳时，五保供养也随之陷入困境。“大跃进”、自然灾害和“文革”等，使得五保供养因集体力量的严重削弱而难以为继。例如，1958年山东省共建敬老院2.81万处，入院人数(包括孤老烈属)达80.54万人。1960年后因集体经济困难，敬老院大部分解散，五保老人回村(队)分散供养。到1963年底，山东省敬老院仅剩300处，在院老人XX年)：以村提留和乡统筹为经费来源进行供养 1978年，党的十一届三中全会以后，农村掀起了以家庭承包为主的多种形式的生产责任制改革，人民公社这种政社合一的组织形式已不能适应新的发展形势，也被纳入到改革的议程。到1984年底，全国实行家庭联产承包责任制的农户占农户总数的90％以上，人民公社体制基本瓦解。农村实施土地承包责任制以后，随着人民公社体制和集体经济的瓦解，村级公益金的提取面临根本性的困难，严重威胁了五保供养的物质基础，使农村五保供养工作面临着巨大的挑战 随着人民公社解体，以社区为基础的农村救助保障体系失去了所依存的框架。1978年，在研究五保工作立法时，虽然把五保户条件进一步修改成无法定扶养义务人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人和未成年人，形成了“三无人员”的完整概念，但其供养经费来源以五保户的代耕收入为主 1982年1月，中共中央批转的《全国农村工作会议纪要》指出：“包干到户这种形式，有一定的公共提留，统一安排五保户的生活。”但是并没有明确规定供养保障的来源，使得五保供养工作在一段时期内处于“群众互助”的范畴，相当一部分五保户生活困难。1985年，《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》又对解决五保对象的问题做出了明