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制度经济学论文公立高校论文：我国公立高校监管的制度经济学分析 ［摘 要］ 公立高校是我国高等教育的主要承担机构。长期以来，公立高校一直被当作是公益性事业单位来经营，传统制度下的组织形式使公立高校内部缺乏激励约束机制，容易导致高校监管的低效率。从制度经济学角度出发，提高我国公立高校监管的运行效率需要进一步完善公立高校组织制度，安排构建合理的激励约束机制，减少机会主义行为，降低公立高校监管工作的行政成本，以摆脱目前面临的监管困境。 ［关键词］ 公立高校；监管；制度经济学 早在17世纪，夸美纽斯(johann amoscomenius,1592-1670)就强调了制度对学校运作的意义。他认为，制度是学校一切工作的“灵魂”，“哪里制度稳定，那里便一切稳定；哪里制度动摇，那里便一切动摇；哪里制度松垮，那里便一切松垮和陷入混乱”①。世界大学发展的历史证明了制度对大学教育发展的重要意义，大学教育的发展历史就是大学制度的演进历史。20世纪末，我国高等教育体制改革取得了显著成效，但随着改革的深入，许多高等教育深层次的问题开始显露端倪。正如袁贵仁所说：“现在高等教育存在的主要问题，不是某个学校、某个人的问题，说到底是体制、机制问题，即制度问题，建立现代大学制度是新时期高等教育改革的方向，发展的必然要求”②。本文试图从新制度经济学的视角思考目前我国公立高校普遍存在的监管失效问题，从公立高校的组织管理制度的特殊性入手考察现阶段面临的监管困境，在运用制度经济学理论找出根源，并指出我国公立高校监管制度构建的有效途径。 一、我国公立高校组织制度的特殊性 （一）公立高校组织产权模式的特殊性 我国公立高校施行的是高度集中的单一产权形式，公立高校的所有权属于国家所有，所有权的实施和行使由政府通过行政系统进行。国家既要行使国有资产所有者的职能，又要行使社会和宏观经济的管理职能，我国公立高校组织的管理体现中，国家将财产权和行政权集于一身。 显然，这种大一体的国有产权模式使公立高校内部更加不可能有清晰的产权界定。公立高校的法人财产归学校上级主管部门，由校长负责经营管理，上级主管部门和学校的职工、学生对其进行监督。公立高校的国有产权模式使得学校不具备财产对象化、权益人格化的企业法人组织形式。因此，和许多公共企业一样，公立高校是非营利性组织，不存在利润剩余，更加不存在剩余索取权。公立高校管理者及教师按照国家教育部门的相关政策法规索取固定工资。 （二）公立高校组织管理结构的特殊性 公立高校的组织管理结构沿袭了计划经济时期的模式，都是由主管部门的行政管理和集中垂直领导，是党委领导下的校长分工负责制。具体的管理结构用图1表示。 在学校组织外部，党中央、国务院运用国有教育资源为公众提供办学服务，将具体的管理权责转移给国家教育主管部门和各地方政府代理。在学校组织内部，学校党委常委和校长、副校长均是由主管部门的党组织任命（有的是政府部门的党组、人事教育厅局，有的是由和政府同级的党委决定任命），党委常委必须是在党内选举的基础上，由上级党组织任命；而且，有的政府主管部门对大学的中层干部的任免，也有一定的控制权。学校的党委对学校干部有任免权，对重大事项有决定权，校长对行政、学术、教学、外事等工作有决定权。我国管理高校的管理本质是国家的行政管理与直接干预。 二、我国公立高校组织制度的特殊性使监管工作面临困境 从制度经济学的一般理论出发，要对监管对象实施直接的有效监管是非常困难的，因为监管主体要得知监管对象工作是否努力是很困难的，且监管对象众多使监管成本非常昂贵。通常情况下，是通过使监管对象分享一部分利润剩余的方法来激励其努力工作的，或者通过监管对象之间的相互监督来完成的。然而，面对我国公立高校组织的特殊性质，这一套制度经济学的经典监管激励约束方案似乎失灵了，我国公立高校的监管工作正在面临困境。 （一）权责失衡无法形成有效的监管激励 根据《中华人民共和国高等教育法》第四十一条规定，“高等学校的校长全面负责本学校的教学、科学研究和其他行政管理工作”。然而，公立高校占有的教育资源本质上属于国家，政府既是公立高校的投资主体又是管理主体。学校虽然取得法人资格，但法人所有权、支配权、使用权、处置权、收益权等缺乏具体明确的人格化承担者。虽然国家逐步在下放权力，给部分高校自主招生办学的权力，但公立高校仍没有拥有完全调配人力、财力、物力等教育资源的自主权。仅仅赋予高校法人的名号，而不下放对等的法人权力，在公立高校无法形成有效的监管激励，它们仍然只是政府部门的附属产业。 上级主管部门的行政管理和垂直领导使学校管理者不能自主地实施经营管理，高校管理者意图实施监管工作但没有对等的权力工具，导致许多新的监管措施中途夭折。因此，我国公立高校管理者的管理权力实际上遭到上级主管部门的压缩，他们普遍面临权责不对等的监管困境，