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政府與市場在城市垃圾管理中的作用研究 李順興 （漳州師範學院，福建漳州，363000 ） 摘要 以漳州為例，分析中國城市垃圾政策體系、管理體制、資金狀況、產業化和市場調控機制的 現狀，提出城市垃圾管理方向和目標應以“誰污染誰治理＂為原則，以實現城市可持續發展為目標， 應用生命週期評價理論，在環境可持續性、經濟可負擔性、社會可接受性的基礎上，以清潔生產、最 小量化、資源化、無害化和產業化為指導，加強立法和政策制定；按政企分開、政事分開原則，建立 適應社會主義市場經濟的垃圾管理新體制；依靠市場和政府雙重動力，全方位、全過程、開放垃圾產 業；建立多元化專案投資機制，提供城市垃圾管理具體對策及建議。 關鍵字 城市垃圾 環境管理 產業化 機構改革 城市規模擴大、城市化進程加快，城市人口不斷增加，中國城市垃圾產量預計將以 8%~10%速度 遞增[1] ，但城市環境衛生基礎設施建設普通滯後，投入資金不足，城市生活垃圾問題已對城市建設和 經濟發展、人民生活品質提高構成嚴峻挑戰。目前，中國大、中城市有 668 個，據統計，中國城市垃 圾每年產量近 1.5 億 t ，其中80%~90%都來自大、中城市，而城市垃圾處理率僅 50%左右，真正符合 無害化處理要求，與國際通用標準接軌的處理率可能更低一些。城市垃圾管理和處理的“減量化、資 源化、無害化、產業化＂是城市可持續發展的重要保障。國內外城市垃圾治理實踐充分證明城市垃圾 問題是一個系統工程問題，需要充足的資金投入、可靠的處理技術和滿足處理工藝需求的基礎設施， 這些都需要科學高效的管理體制和完善的法律、法規及配套的標準規範加以引導、激勵、監督，推行 積極有效的管理體制改革，建立以政府為監督、指導，企業為主體的城市管理體系，垃圾產業化機制。 漳州市地處福建省最南部，市區面積 40km2 ，包括薌城、龍文兩區，市區人口約34 萬人，國民 生產總值2005 年626.4 億元，財政總收入50.6 億元，2005 年市區生活垃圾總產量 12.4 萬t ，約340t/d ， 人均 1.0Kg ，是較典型的中等發展水準的中等城市，研究其城市垃圾管理對策，對開展中國和其相當發 展水準國家的城市管理體系改革具有積極意義。《漳州市城市垃圾管理的能力建設項目》已作為聯合國 開發計畫署——歐盟對中國聯合資助專案，於2001 年3 月 11 日啟動。本文以漳州為例，對城市垃圾 管理對策進行探討。 1 城市垃圾管理現狀 1.1 城市垃圾管理政策體系建設狀況 中國城市垃圾管理政策體系分為三個層次，即全國人大常委會通過的法律、國務院頒發的法規和 檔；部委級頒的行政規章檔；地方性法規以及地方政府發佈的規章制度。前兩個層次是國內普適的法 規政策，主要由2 部法律、1 部條例、13 項通知、1 條指示、1 項辦法所構成[2] ，依制定的目的可劃分 如下五種情況：城市垃圾管理政策依據；城市垃圾減量化、無害化處理政策法規；將城市垃圾作為資 源綜合利用的經濟激勵政策；涉及城市垃圾建設資金籌措、使用政策；扶持城市垃圾處理經營產業化 政策。 1.2 城市垃圾管理體制[3] 中國目前城市垃圾管理主要依託城市環境衛生部門，但各地管理體系差別很大，機構職能也有差 別。垃圾管理的政府職能大致相同：城市垃圾管理歸口建設部門，垃圾處理所產生的環境問題歸口環 境保護部門；環境衛生部門既執行監督管理職能，又要具體組織垃圾的清運及最終處理處置。 目前大中城市基本上沒有垃圾無害化資源化處理的管理機構，缺乏資金投入和科技投入，缺乏宣傳和 輿論導向，現代化的城市垃圾處理企業很少，因此城市生活垃圾無害化、資源化處理的比率很小。 1.3 城市垃圾管理、處理費用來源 城市日常道路清掃、垃圾收集和運輸及處理費用來自三個部分，一是將國家的稅收通過財政撥款 *聯合國開發計畫署——歐盟對中國聯合資助專案，編號：CPR/99/302/A/01/99 。 1 的方式用於城市垃圾管理和處理，這是費用來源的主管道，漳州市目前該項費用占總費用的75% ，其 次是按法規收取衛生費和通過有償服務獲取的收入，這僅能充當前者的補充；環境衛生的基礎設施建 設和垃圾無害化處理費則全部由市級財政撥款支出。 1.4 垃圾管理產業化和市場調控機制情況 中國大多數城市