完善我国矿业用地相关制度的政策建议..docxVIP

完善我国矿业用地相关制度的政策建议 2013-03-14 ??? 内容摘要：我国对矿业用地的管理较为混乱，不利于矿产资源、土地的保护和合理开发利用，也引发了巨大的经济社会矛盾，完善矿业用地相关制度已成为当前国土资源管理中迫在眉睫的工作。本报告首先分析了我国矿业用地相关制度的基本特征和存在的问题，进而借鉴国际经验，提出了完善制度的基本原则，即：应正确处理矿产资源规划和土地利用规划的关系；矿业权及对应土地使用权的出让和流转应同时进行；应分勘探开发不同阶段和分矿种正确处理矿、地之间的关系。最后提出了对应的政策建议，即：加强矿业用地管理；创新矿业用地取得方式；建立划拨矿业土地流转制度；加强矿业权相邻关系制度建设。 ??? 关键词：矿业用地，矿业权，土地使用权，建议 ??? 矿业用地是矿产资源开发利用的前提和基础，是矿产资源管理和土地管理的结合部，其形式和要求复杂多样，管理难度较大。矿业用地相关制度是协调矿权与地权体系间关系的规范，其核心是矿业用地使用权的获得和矿业权行使的问题。 ??? 近年来，随着国民经济持续快速的发展以及经济体制改革的不断深化，现行矿业用地相关制度的不匹配和不协调日渐凸出，这既不利于土地资源的节约集约使用，也不利于矿产资源的合理开发利用，同时也在征地等关键而敏感的环节引发了巨大的争议和矛盾[①近年来，因矿业用地引发的暴力冲突不断见诸新闻媒体，影响极其恶劣，例如吉林洮南、广东清远、广东阳山、辽宁盘锦等。]。可以说，完善矿业用地相关制度已成为我国当前国土资源管理中迫在眉睫的工作。 ??? 一、我国矿权与地权间关系的基本特征以及矿业用地制度存在的问题 ??? 就我国目前矿权与地权间的关系来说，主要包括以下几个方面： ??? 首先，矿产资源属于国家所有，而土地则分国家和集体所有，矿产资源的国家所有权不因其所依附土地的所有权和使用权的不同而改变。 ??? 其次，矿业权的取得无须以获得土地所有权为前提，享有土地所有权也并不当然拥有矿业权。 ??? 再次，矿业权与土地使用权也是独立进行设置的。取得矿业权仅仅是获得工作区块的地下使用权，并不必然包括地表的使用权，故要合法地使用矿地必须再取得以地表为客体的土地使用权。同样，拥有土地使用权也不当然取得其土地范围内的矿业权。 ??? 由此可见，矿业权与土地使用权关系的调整是解决矿业用地取得和流转的关键所在。 ??? 目前，我国在矿业用地取得方面的规定很笼统粗糙，而在矿业用地的流转方面则基本上是空白。法律将探矿、采矿用地的取得与土地权利的关系分别进行规范。其中，对探矿用地的取得采用临时用地制度；而对采矿用地的取得则没做直接规定，只是将其归于建设用地进行间接规范，以建设用地使用权的相关规定来调整。但由于实行土地用途管制制度，我国土地使用权呈现多功能、多类型和多用途的特点，当开采活动发生在不同类型的土地上时，采矿用地的取得依土地使用权类型的不同而有较大差异。 ??? 可以说，我国现有矿业用地制度所存在的问题是多方面的，既有法律的不健全、执法的不严格，还有土地和矿产资源管理的不到位，主要表现在如下几方面： ??? （一）在集体土地上取得矿业用地存在制度盲区 ??? 按现行法律规定，任何建设项目必须依法申请使用国有土地。当矿业权发生在国有土地上时，由于此时矿产和土地的所有权属于同一主体，因此获取渠道较为畅通。但法律限制集体土地进行非农用途的流转，当矿业权产生于集体土地上时，就唯有动用征收方式先把集体土地征为国有，即改变土地所有权，然后再以出让等方式将土地使用权让渡给矿业权人。但“征收”这一方式的适用范围被严格限制在“公共利益目的性”之内，矿业权主体的多元化使矿业权的产生不能再像计划经济时期那样统统地强行排除土地使用权，从而制度上的缺陷致使矿业用地的取得无法可依，矿业权的正常行使得不到保障。 ??? 此外，由于集体土地所有权主体的虚位，农民缺乏行使集体土地所有权的组织形式、程序，甚至是动机，给基层干部带来滥用职权、大发横财的机会，造成大量集体土地隐性、无序流转。 ??? （二）两大类资源管理的不协调影响矿业权的正常行使 ??? 土地利用规划、占用农地、征地的审批权被赋予了国务院和省级人民政府，实行两级管理，而探矿权则实行国务院、省级人民政府国土资源主管部门的两级管理，采矿权实行国务院、省、市（地）和县人民政府国土资源主管部门的四级管理。由于审批主体的不一致、两类资源的规划间不协调以及矿业权和土地使用权的独立设置，不可避免地会出现取得矿业权却不能获得土地使用权的情况，甚至个别矿业权申请人先取得土地使用权，最终却没能获得矿业权，从而导致矿业权与土地使用权管理上的混乱无序。 ??? （三）采矿用地的取得方式较为单一，不符合矿业对土地的需求 ??? 目前采矿用地的初始取得基本上是从土地一级市场以出让或划拨的