风险评估中的政策、偏好及其法律规制.PDFVIP

风险评估中的政策、偏好及其法律规制 以食盐加碘风险评估为例的研究 赵 鹏 摘 要 在风险规制领域，政府监管部门决策时经常面临复杂的技术面向，哪些物质有危 害、危害影响多大等问题争论不断。《食品安全法》建立了风险评估制度，试图通过科学评估奠 定决策基础。然而，通过对食盐加碘风险评估的考察可以发现，评估混杂了政策考量与个人偏 好，进而影响了其权威性。这一问题的根源在于，服务于政策制定的科学并不完全基于科学事 实，在证据不充分、决策又有时间限制的情况下，科学家需要大量运用假设、推定，这就给政策 考量、个人偏好影响评估科学性留下了空间。基于这些分析，本文提出构建风险评估法律制度 的方案，以期通过制度建设，限制政策、偏好对评估科学性的不当影响，确保更为诚实的评估。 关 键 词 风 险 评 估 科； 学 ；政 策 偏； 好 法律； 引 言 在所有的微量元素中，碘恐怕是最让公众纠结的一种。它曾被视为包治百病的灵丹妙药。 我们曾在孩提时被父母告知“碘盐要起锅才放，不然碘就挥发了，没用了”，也曾在日本福岛核 电站危机时被告知“多吃碘盐，甲状腺就不会吸收带有放射性的碘元素”。然而，它也曾被视为 避之不及的瘟疫，碘盐致癌的报道不时见诸报端。 追 、避之间的转换，科学争论的交织，使公共政策选择面临深刻困境。为解决这一困 * 中国政法大学法治政府研究院副教授。本文系国家社会科学基金项目“风险治理视野下食品安全法治 研究”（项目编号 11BFX096)以及北京市教育委员会社科计划面上项目“政府规制风险的行政法研究”（项目 编 号 SM201110038004)的阶段性研究成果。 北大法律信息网/ 北大法宝/ 境 ，卫生部根据《食品安全法》，委托国家食品安全风险评估委员会进行了风险评估，并发 布了《中国食盐加碘和居民碘营养状况的风险评估》（以下简称《碘盐风险评估》）。评估 认为，由于我国多数地区都存在程度不同的碘缺乏，考虑到食盐加碘在碘缺乏病控制方 面取得的突出成绩，应该认为食盐加碘的益处远远大于其健康风险。然而 ，评估结论并 未平复学界争议与公众恐惧。 本文即以这一事例为中心，从风险评估的规范要求与现实之间差距的角度分析评估未获 认同的原因，在此基础上，论证风险评估法律制度完善的方向。 一 、碘盐罗生门：致病的疑云 碘缺乏会导致甲状腺肿（俗称“大脖子病”），中国古书已有记载，补碘治疗亦是传统做法。 新中国成立后，政府早期对碘缺乏病采取定向干预政策：碘盐供应定向于病区，非病区不供应， 且消费者有选择权。〔1〕此后，医学证据证明碘缺乏还会造成儿童脑发育障碍，碘缺乏遂上升 为影响人口素质和社会发展的公共卫生问题。1991年 3 月，国务院颁布《食盐加碘消除碘缺 乏危害管理条例》，该条例规定：国家划定碘缺乏地区的范围，〔2 〕对这些地区实行强制使用碘 盐的制度，禁止非碘盐和不合格碘盐进入缺碘地区食用盐市场，即使因治疗疾病，不宜食用碘 盐的，也需持指定医疗机构出具的证明，方能到指定单位购买非碘盐。〔3〕而且，未来的目标 是除高碘地区外，逐步实施向全民供应碘盐。〔4 〕根据这些规定，之前的定向干预演变为全民 食盐加碘(Universal Salt Iodization，USI)。 为增强普及碘盐的力度，相关部门还建立起碘盐监测制度，要求盐业公司提高碘盐食用 率，〔5〕碘盐普及率也成为对地方政府考核的依据。〔6〕政治动员之下，矫枉过正的苗头开始 显现：高碘地区供应碘盐、〔7〕强制搭售碘盐、〔8 〕盐业公司不按照卫生部门要求停止向高碘地 区供应碘盐、〔9 〕不宜食用碘盐者购买非碘盐难〔10〕等问题一一出现。此后，碘盐推行力度在 〔1 〕 《食盐加碘防治地方性甲状腺肿暂行办法》第 6 条、第 8 条 。 〔2 〕 《食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例》第 14条。 〔3 〕 同上注，第 16条。 〔4 〕 同上注，第 15条。 〔5 〕《卫生部疾病控制司、国家发展和改革委员会盐业管理办公室关于为实现持续消除碘缺乏病目标 加强对食盐加碘工作管理的函》（2005年 2 月 1 7 日）。