建立地铁专项转移支付制度，推进轨道交通平稳健康发.docVIP

　　建立地铁专项转移支付制度，推进轨道交通平稳健康发 摘要：轨道交通外部性的存在，导致其投资和建设无法完全通过市场机制的调节来满足，需要政府采取适当的行政手段予以矫正。本文从解决轨道交通外部性入手，提出建立地铁专项转移支付制度，以制度化方式从多方面解决轨道交通建设的持续巨额资金需求。 关键词：外部性；转移支付；轨道交通；融资 随着北京市现代化进程的发展，城市公共交通运输服务的需求日益扩大，高速安全、大容量的轨道交通系统成为城市发展的必然选择。2008年奥运会的成功申办，更使北京市的轨道交通建设面临巨大的挑战和历史发展机遇。传统的单独依靠市财政拨款建设轨道交通的模式，已无法解决随之而来的持续的巨额建设资金需求。由于轨道交通的开通和运营具有很强的正外部性，只有从解决其外部性入手，通过建立地铁专项转移支付制度，从多方面筹集地铁建设资金，才能满足轨道交通可持续发展的资金需求。 1. 轨道交通的外部性特点 所谓外部性(Externalities)，是指一个经济主体在从事经济活动时对另一个经济主体的福利产生影响，而这种影响并未从货币或市场交易中反映出来[1]。有利的影响称为正外部性(Positive Externalities)，例如养蜂人在生产蜂蜜过程中，蜜蜂的采蜜活动会给附近的果农带来好处；不利的影响称为负外部性 (Negative Externalities)，例如一条河流上游的化工厂在生产活动中向河流排放大量污水，会导致下游渔民的产量减少。 城市轨道交通的开通和运营具有极强的正外部性，根据影响范围的不同可细分为公共正外部性和私人正外部性。公共正外部性 (Public Externalities) 是“不可减少”的，即受益者的增加并不减少他人承受的外部性。例如轨道交通系统能缓解地面交通压力、减少污染、改善整个城市的投资环境、促进城市发展，进而使全体市民间接受益。公共正外部性的存在使得轨道交通项目的社会经济效益远大于其财务效益，在票价收入无法弥补建设和运营成本的情况下，项目经济评价得出的结论依然可行。私人正外部性 (Private Externalities) 是“可减少”的，即受益者的范围和大小是有限的，例如轨道交通能带动沿线房地产升值，增加沿线商业、娱乐、广告等各类商家企业营业额等。与城市轨道交通的公共正外部性相比，私人正外部性的受益群体较少，受益范围明确（沿线带状区域），受益更为直接（直接导致受益经济体利润增加）。 当经济活动存在正外部性时，边际私人收益 (MPB) 小于边际社会收益 (MSB)，此时私人活动的水平通常低于社会所要求的最优水平。轨道交通存在正外部性，导致其投资和建设无法完全通过市场机制的调节来满足，这就需要政府采取适当的行政手段，通过制定相关政策和制度予以矫正。 2. 建立地铁专项转移支付制度解决轨道交通的外部性 转移支付 (Payment Transfer) 是财政学中的一个概念，当某一地区的公共产品或服务供给不足时，中央政府通常会通过财政转移支付的手段来平衡其收支水平，以实现各地公共服务趋于均等化[2]。本文借用这一概念，特指地区政府通过一系列政策、制度的安排，将轨道交通产生的正外部效应向内部转移，达到增加建设资金、增强盈利能力的目的，从而保证轨道交通产品的充足供给。以解决外部性的两种代表观点“庇古税（补贴）”和“科斯定理”为理论指导，笔者认为可以分别采用所谓“直接转移支付”和“间接转移支付”两种手段对地铁产生的外部性予以矫正。（注：财政学中的转移支付分为“横向转移支付”和“纵向转移支付”，本文所讲的“直接转移支付”和“间接转移支付”是针对轨道交通产品特点首次提出来的新概念。） 2.1直接转移支付 外部性理论的创始人、著名经济学家庇古 (Arthur Pigou) 认为[3]，当企业的生产经营活动产生负外部性时，应向该企业征收一定比例的特别税；当企业的生产经营活动产生正外部性时，则应向该企业提供一定的补贴。这种通过征税或补贴实现外部效应内部化的方式，经济学界称之为“庇古税(Pigou Tax)”或“庇古补贴”。 以“庇古税（补贴）”为理论依据，可以采用直接转移支付，即政府直接以资金补贴的方式对地铁的外部性予以矫正。对于地铁的公共外部性，需要政府直接从全市每年的财政收入中拨付一定额度的专项资金，大幅增加对地铁的资本补贴和运营补贴，为地铁建设和运营的资金筹措奠定基础；对于地铁的私人外部性，可以通过制定相关政策，将地铁对沿线各种经济体的增值收益归集起来，统一纳入财政部门设立的地铁专项基金，再以补贴形式转移拨付给地铁，以此达到矫正的目的。 国外地铁专项基金的主要有二[5]：一是对沿线企业和居民征收轨道交通专项税。例如在法国巴黎的市区快速轨道交通建设中，对沿线9人以上的企业按支付工资额的1.7%征收公共运输受益税；二