第三节判断余地.doc

第三節 判斷餘地 本文所謂判斷餘地，係指行政機關所享有不受行政法院審查之評價與決定的，即認為立法者有授權行政機關自行負責與做成決定的意味，故法院僅得為「有限度的審查」。 第一項 授權明確性與判斷餘地 對於稅捐法定主義及授權明確性的要求，立法機關並無所謂裁量，而係其義務。只要該授權符合授權明確性的要求，行政機關所制定的法規命令對於司法機關即有拘束力，亦即享有「判斷餘地」。這當中，立法機關及行政機關之立法行為即無違反稅捐法定主義的問題。反之，授權不明確時，該行政命令對實體部分進行闡釋及具體化的抽象性規範，僅能取得行政規則的法律效力對法院僅具有資訊意義，不能據此拘束法院。會產生疑問的地方，在於司法審查的實務上不僅對於授權明確性採取寬鬆的態度，甚或對於授權條款或授權字眼之有無亦未謹慎。就稅法領域而言，曾有大法官提出應適用較嚴格之標準，將授權明確性是否具體明確的判斷，由授權法的整體限縮到只觀察授權條款本身。但實際操作情形，仍較學說所主張者為寬鬆。 第二項 不確定法律概念與判斷餘地 行政機關如果的特別授權時，則可有不受司法審查的空間，就此享有法適用的決定權，此點尚無疑問。就此，對不具授權的不確定法律概念之用語，是以學說上有「規範授權理論」主張：判斷餘地並非因為有不確定法律概念就當然存在，仍然必須法律有授權給行政機關做最終判斷的權時，始有判斷餘地可言。但法律在採用不確定法律概念時，通常並未明示授權餘地之授權，亦無法由立法者意思或法律體系明確獲知有無此一授權，亦即並無授權條款之存在，自然無檢討授權明確性之可能。因此，似不能從法律授權之有無，來判斷是否存在有授權餘地。判斷餘地之存在，應屬例外情形。 目前有關行政機關就不確定法律概念可以享有判斷餘地的情形，多按行政決定的種類加以類型化做處理，主要有考試決定、公務員法上的人事考評或判斷、委員會的評價或決定、大專教師升等之評審、預測決定、風險決定、計畫決定等。概括以觀，稅捐領域由於不具備高度屬人性、不可替代性、需要價值判斷或者是未來性、計畫性等特質，是以尚無主張需要由稽徵機關享有判斷餘地的完整學說，此議題尚待理論與個案上進行研究。 本文初步以為，學說上雖未見提及有關稅捐核課之事項應由行政機關想有判斷餘地的完整見解，但並非稅法領域內完全沒有存在的可能性，例如所謂「不合營業常規之安排」、「顯較當地一般租金為低」、「認為移送法院強制執行不當者」，應包含有某程度的判斷餘地在內。綜合言之，除特定的明確授權外，一個法律概念中是否包含有行政機關之判斷餘地以及其判斷餘地的範圍如何，必須要在具體的案件上加以解釋，尚無一全面性的決定標準。惟在有疑義時，應承認法院有完全的審查權。 第三項 概括授權條款與判斷餘地 綜上所述，行政機關只有在獲有立法機關的特別、明確的授權時，可以無疑問地在合法限度內享有不受司法審查的空間。此時必須注意行政機關是否有以法規命令做為表現形式的義務，事前制定公布的法規命令比個案決定更具有可預見性與法安定性。但概括用語本身，或以之做為授權範圍或內容的限制時，將同時衝擊法律明確性與授權明確性兩個層面。因為一旦使用概括用語，則勢必涉及具體化的問題，針對該具體化任務的必要與否，以及應以何種法源形式來表示，即延伸出授權的相關問題。 先例示後概括的句型，無論行政機關以何種形式來具體化該概括部分，均屬於行政機關的解釋。對於解釋並適用法律，行政機關雖然擁有第一次具體化的形成權，但不能據以拘束司法機關。因為司法機關可透過說理義務的履踐，取相異的看法，並掌握有最終的解釋與決定權限。當個案進入司法程序後，若行政機關意見與司法機關意見不同時，在行政機關未獲得國會具體明確地授與其判斷餘地時，自以司法機關的意見為準。不因行政機關將其具體或闡明母法的意見，表達於法規命令、行政規則或行政處分之理由的形式，而有所差異。是故，毋寧可以說原則上概括用語是授權給司法機關，而非行政機關。 第四節 小結第一項 授權條款在權力分立中所扮演的角色區分具體明確與概括的授權條款二者，其意義就竟何在？主要在於授權條款之目的、內容與範圍，加上授權的必要性等，可以透露出行政與立法溝通與折衝的結果，或同時掌握行政與立法兩權之政黨的立場。人民可以藉由該條款所承載的訊息來檢視行政機關、立法機關或執政黨是否稱職，並且透過選票要求其負責。 對於是否應適用國會保留，有認為「法律之內容不能鉅細靡遺，立法機關自得授權行政機關發布命令為補充規定」，是鑑於立法機關負擔太重，必須減輕，以及行政機關事實上也有其國民的信賴基礎。我國司法實務也據此容認行政機關在沒有規範基礎的情況下，進行委任立法補充國會法的不足。但國會保留的意義除了護衛國會權限避免遭行政權侵奪、法律保留、法律安定性等功能外，還有議會民主的公開討論。因此，若要求某些事項之規範非以形式意義之法律規定不可，其意旨應著重於國會