社会主义新农村建设征地制度改革..docVIP

社会主义新农村建设征地制度改革 来源：法律快车 作者： 　　内容摘要：征地制度涉及到农民的切身利益、城市化进程和社会的和谐安定。本文从有利于保障农民权益和推进国家现代化建设出发，就城乡二元土地制度、土地市场“双轨制”、公益性与经营性用地、国家征地权以及实行公平合理的征地补偿、分配和安置等方面提出了改革建议。 　　关键词：征地制度 土地产权 农民权益 　　建设社会主义新农村，需要大力深化农村体制改革，切实保护农民权益。现行征地制度存在极不适应社会经济发展的严重弊端，已成为社会主义新农村建设中亟需改革的重要领域。众所周知，中国《宪法》规定土地实行国家所有和集体所有两种所有制形式，城市的土地属于国家所有，国务院代表国家行使国有土地所有权;农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。在目前中国不存在土地的私有制。国家为了公共利益的需要，可以对土地实行征收或征用并给予补偿。《土地管理法》规定任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转为建设用地审批手续。就是说，国家对土地资源实行了高度集中的严格管制，任何单位或者个人不得侵占、买卖、出租或才以其他形式非法转让土地。凡农用地转为非农建设用地，必须通过国家的征收或征用。《土地管理法》第45条规定了国务院与省级政府的审批权限：征用基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的，由国务院批准;此规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准。 　　不可否认，在现行的征地制度下，农民的权益遭到了严重的侵害。为此，有的人将之归咎于城市化上，于是便对城市化大加挞伐。其实，在中国农业人口众多、城市化长期受到人为阻止的背景下，适应市场经济发展需要，不断加快城市化进程，实现农村人口向城市的大规模转移，仍然是中国现代化的必由之路。真正的问题不在于城市化，而在于现行土地制度的缺陷。当前在城市化进程中引发的征地矛盾与失地农民等问题，根本上说是我国市场经济的快速发展与僵化的土地制度和其他相关制度变革滞后的集中反映。现行征地制度的不合理性和僵化性亟需改革。 　　一、改革城乡二元土地制度，取消土地市场“双轨制” 　　我国对城市土地实行国有制，对农村土地实行集体所有制。这是中国特有的二元结构的体现和反映。在法律上，农村土地集体所有权与城市土地国家所有权处于完全不平等的地位，这是导致农地产权残缺的重要因素。城乡土地市场被人为地隔离，形成城市土地市场与农村土地市场界线分明的两个不同的市场体系，而农村土地市场则被国家严格控制，农用地要转变为非农建设用地，必须经过政府审批。 　　在此二元土地制度框架下，我国先后采取了三种不同的征地模式：一是计划经济时期的征地模式。一个建设项目列入计划后，国家拨款征用农村集体所有的土地，然后将征用的土地无偿划拨给用地单位使用;征地补偿主要是农业产值和劳动力安置。二是市场经济时期单独选址项目的征地模式。市场化改革以后，城镇土地使用逐步实行有偿、有限期、可流动的制度。除了部分国家机关、军事、基础设施和公益事业用地仍沿用传统的计划经济征地模式外，其他建设项目多采用单独选址建设项目征地模式，征地补偿费由用地单位依法向农村集体经济组织和农民支付，土地使用权的转移采取划拨和出让两种方式，经营性建设项目的土地使用权以出让方式获得;征地补偿费用包括土地补偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费和农业人口安置补助费。三是城市分批次建设征地模式。在土地利用总体规划确定的城市、集镇和村庄建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，根据土地利用总体规划和土地利用年度计划，分批次按照土地规划统一征地，然后再由当地政府按项目提供用地。用地单位不再与农村集体经济组织和农民发生直接的经济关系。政府将按照规划要求选择项目。征地补偿费由政府按法定标准支付给农村集体经济组织。[1] 　　在计划经济时期，国家对城市和农村土地市场都实行计划管理，涉及征地问题的矛盾似乎不够明显;但在向市场经济转型后，国家对城市土地注入了市场化因素，而对农村土地仍然实行计划经济管理的模式。政府在征收农地时按照计划经济方式运作，而出让土地时则按市场经济方式运作，这种土地市场上的“双轨制”，使被征土地出让价格大大高于征地补偿安置费，土地在经济发展中形成的巨大级差收益完全被政府和开发商所得，农民的土地权益蒙受巨大损失，涉及征地问题的社会矛盾也就相当尖锐地突显出来。可以说，自从我国市场化改革以来，农村土地市场是市场化程度最低的领域之一。我国城乡土地所有制上的“二元结构”和城乡土地市场上的“双轨制”，是我国土地问题及其改革的核心和焦点。 　　根据传统社会主义理论，国家曾关闭了城乡土地自由市场，政府成为土地市场的唯一