上海户籍制度改革新探索.doc

上海户籍制度改革新探索在尚未建立全国统一的社会保障制度的情况下，让居住证具备户口簿的核心功能目前还不太现实 长期以来，我国执行的城乡二元式户籍管理制度是特定历史条件的产物。伴随着我国城市化的快速推进以及流动人口管理、“人户分离”等各种问题的凸显，自20世纪80年代中期开始，我国的户籍制度改革逐步成为普遍关注的热点问题之一。在现有户籍制度中，遭受批评和质疑最多的当属户口迁移制度对公民自由迁徙权的限制，以及背后所隐藏的各项与户口捆绑在一起的教育、就业、医疗、公共福利等社会政策。 尽管取消户口限制、统一城乡户籍从社会公平等原则上讲绝对是正确的，但是作为一项施行几十年、渗透到人们生活方方面面的影响至深的社会制度，试图在短期内从根本上破解户籍制度是非常困难的。现实的问题是，我国城乡和地区间发展差异巨大，城市政府对公共产品的供给能力总体上是相对不足的，在城市社会难以提供充足的就业机会和公共产品及服务的情况下，急剧的政策变动往往达不到预期的效果，并极有可能造成难以克服的新的矛盾，使户籍改革面临更大的压力和挑战。 而正是上海在这样的情势下，探索户籍制度改革前行，终于迈出可喜的步伐。 从严控到松动 上海一向以“对户籍控制最严厉”著称。改革开放之初，曾经有过一些松动和探索。直到1993年，上海在全国率先推出“蓝印户口”，这是是对传统户籍管理体制的一个重要突破。从1994年初上海开始实施到2002年4月1日停办，在蓝印户口实施的8年多时间里，全市获得蓝印户口者为4.2万余人。 2000年上海推出了《引进人才工作证》，2002年6月，上海市又正式推出《上海市居住证》制度，两者都成为对外地进沪工作的人才影响较大的政策。2004 年10 月开始，上海市开始实施发放居住证的新政策《上海市居住证暂行规定》，持有居住证的外来人员将享有更多的“市民待遇”。截至2007年底，临时居住证共发放约392万张，居住证共发放41万张。 今年2月23日，上海市居住证转户籍政策正式发布，上海的户籍政策将从“指标限定”转为“条件管理”。新政策采取“先入围，再轮候”的做法，对特定人群可优先申办。这是上海人才引进政策和户籍政策的又一重大调整。 居住证有局限 从引进人才试行到居住证制度的全面实行，可以说上海在逐步开放市民权，在一定程度上体现了公平原则的逐步兑现。但是，这个政策仍存在相当的局限性。其中最为突出的当属其选择性的排斥功能，一定程度上体现了高租金者准入的管理思路，调节人口流入结构的目的十分明显，还不是一项普惠的制度安排。这种状况是我国城乡长期发展极不平衡条件下容易产生的一种政策选择。 居住证对于普通的外来人口的中长期福利和权利并没有实质性的改善，从而直接影响了外来人员申领上海市居住证的积极性，也使得希望利用居住证制度的实施来加强外来人员登记工作的政策预期未能完全实现。 户籍制度目前仍然是我国政府进行行政管理的最主要的载体，是城市政府能够用以调控城市人口规模、保证城市的健康运行和持续发展为数不多的工作手段，在引导人口合理有序流动和城市化过程中还可以发挥重要的作用。较为理性的判断是：中国城乡二元社会的解构将是一个长期的历史过程，是包括户籍制度、城乡社会保障制度、劳动就业制度、教育制度、医疗卫生制度等一系列制度改革的过程。其中，户籍制度改革进程在很大程度上取决于农村社会保障制度与城市社会保障制度的对接程度。 户籍改革不等于完全取消户口，但完全放开既不现实，也不必要。特别是像上海这样的特大城市，对人口总量的适度控制是落实科学发展观的必然要求，户籍制度在这方面还可以发挥重要的作用。 在尚未建立全国统一的社会保障制度的情况下，让居住证具备户口簿的核心功能目前还不太现实。我们不能过于苛求居住证的功能，只是将其看作渐进式改革过程中的一个过渡形式，是目前城市人口管理的一种有效工具。 新人才新标准 《上海市居住证暂行规定》第二十七条规定：“《居住证》的持有人符合一定条件的，可以申请转办本市常住户口。”居住证制度作为来沪人员申办落户的一项过渡政策，从试点到全面推进实施已有六年。截至2008年上半年，已发放居住证556万张（含临时）。在沪企业和来沪就业人才均迫切希望居住证与常住户口对接的政策早日出台。此前，由于多年来都没有明确对接措施的细则，在某种程度上也影响了上海引进人才工作和人才高地的建设目标。因此，出台居住证与常住户口的对接政策已经显得极为必要和迫切。 现在的做法是按照“权利与义务对等”的原则实现居住证与常住户口的对接。首先，是将目前负载在户籍之上的各种社会福利和权利逐步与户籍剥离，淡化户籍在身份确定方面的功能，尽快将那些付费后才能获得的福利（诸如养老、医保等）与户籍分开，无论是否是上海