内蒙古县乡财政困难成因及对策.doc

内蒙古县乡财政困难成因及对策县乡财政困难是一个全国普遍性的问题，内蒙古的县乡财政也不例外，突出表现在收支缺口大、债务负担沉重、欠发工资、财政收入失真等方面。由于财政困难，一些基层组织基本处于瘫痪和半瘫痪状态，导致黑恶势力乘虚而入，不仅危害了社会的稳定，而且严重影响了党和政府在群众中的威信；而农村公共产品供给的不足，也影响了农村经济和社会事业的全面发展，制约了城乡差距的缩小。因此，如何实现县乡财政解困就成为各级政府社会经济生活中的突出问题。 一、内蒙古县乡财政困难的成因 （一）财源结构单一，县乡财政增收空间有限 县乡财政收入是由税收和非税收入两部分构成的。从税收收入看，主要是工商税和农业税。经济决定财政，一个地区如果经济发展水平比较高，必然会产生较多、相对稳定的税收来源。但是，我区多数县乡的经济基础比较薄弱，农村产业结构单一，非农化程度比较低，农产品加工业处于低级阶段，难以形成高附加值、高税利的生产、加工系列，致使财政收入对农业税的依赖程度较高，缺乏支柱税源。而国家“取消农业税”政策的出台，又使县乡财政失去了原来的基本收入来源。从非税收入看，主要是各种收费、集资、附加费等。近几年，随着农村税费改革的不断深入，农民的负担切实减轻了，但县乡非税收入减幅也比较大。这说明在财源结构相对单一的情况下，县乡财政的应变能力显得比较弱，这给基层财政的增收带来了很大的难度。 （二）人员经费负担重，县乡支出刚性增长压力大 近几年，内蒙古实施的县乡机构改革对于压缩行政事业费开支、减轻财政负担，确实起到了作用，但县乡行政事业费和财政供养人员仍呈上升趋势，而且越是欠发达的地区，由于其他的就业岗位有限，财政供养人员增长就越快，再加上1998年以来我国实施积极财政政策，出台了很多政策性增资项目，如连续几年普调工资及增加各类社会保障性的支出等等。这些政策性增资项目所需要的资金，一部分由中央财政拨款解决以外，主要是由各地方自行解决的。这种“只给政策，不给资金”的做法，对于本身比较困难的基层财政而言，无疑是“雪上加霜”。而且事实上，县乡财政除了有上述政策性增资项目外，还存在好多法定性支出项目。在财力有限的情况下，这些法定性支出项目，也使基层财政处于被动境地，支出很难控制。 （三）预算管理不健全，支出随意性较大 一是支出预算采用“基数法”编制，缺乏科学的依据。二是执行预算不严格。一级政府的财政收支应严格按照预算执行，但是在实际工作中，基本上没有按照预算执行，经常出现“随意调整预算”、“追加支出预算”的现象，在决策过程中很少考虑财政支付能力及清偿问题，暗箱操作也比较严重。三是预算监督无力。基层财政部门，在实际工作中又普遍重视对收入的监管，忽视对支出的监管，所以，根本谈不上监管的制度化和规范化，导致支出的随意性较大。 （四）财权划分与事权划分失衡，县乡财政困难加剧 1994年，我国实行了分税制，重新界定了中央和地方的财权与事权。虽然这种界定，当时主要是在中央与省级政府之间进行的，但后来省以下各级政府基本上也都是仿效了中央的做法，形成了“财权和财力层层向上集中，事权和责任不断向下转移”的格局。所以，在中央、自治区和盟市级政府层层向上集中资金的过程中，县乡政府承担了大量的事权，而且事实上，这些事权通常又是一些刚性强、欠账多、基数大、无法压缩的事权。 （五）地方税体系不完善，县乡地方财政收入规模小 我国实施分税制，将整个税收体系划分为中央税、地方税和共享税三个部分。我区在具体实施时，一方面考虑到占财税收入几乎一半的增值税按照75：25的分成比例划为共享税，地方实际税收缩减较多，另一方面绝大多数基层财政支大于收，需要上级补助，因此，按税制改革后的税种设置，划分了地方各级财政收入。虽然作为县乡地方税的税种数量比较多，但是缺乏稳定且有规模的税种，地方收入规模小，远远满足不了其履行事权所需要的财力，形成了“小马拉大车”的局面。 （六）转移支付制度不规范，很难从根本上解决县乡财政困难 客观地讲，实施转移支付以后，内蒙古基层财政支出紧张的状况有所缓解，但是由于历史包袱重、供养人员多、自身财力增长缓慢等因素，再加上转移支付资金分配总体上不合理，均等化功能有限，支出缺口仍然很大。 （七）县乡政府职能转变滞后，财政资金效益低下 一是包揽了过多的经济管理职能，该保的保不住，不该保的又包揽过多，“越位”和“缺位”并存，资金紧张和资金浪费并存。二是“政绩工程”、“形象工程”。一些干部思想浮躁，急功近利，追求表面化的“政绩”，导致资金沉淀，资源浪费，后续工作无法展开，出现了“前任政绩，后任包袱”的现象。 二、实现内蒙古县乡财政解困的对策与建议 （一）按照建立公共财政的基本要求，明确县乡财政的职能