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对我国城市土地储备制度几点思考摘要：从1996年开始，我国在上海、深圳以及杭州等大中城市相继成立了城市土地收购储备机构。目前，我国大多数城市都成立了城市国有土地储备中心，相继建立了城市土地收购储备制度。随着我国房地产经济的快速发展以及土地出让方式的不断深化，土地收购储备制度在运行中出现了诸多问题。因此，笔者基于事实提出完善我国城市土地收购储备制度的几点建议。 关键词:土地储备 问题 建议 一、城市土地储备制度的背景与概念 土地储备制度最早起源于1896年的荷兰。随后，丹麦、法国、英国、以色列、挪威、西班牙、德国、加拿大、美国、澳大利亚等国家也相继实行了这个制度。当初这些国家都是利用土地银行来有效解决城市发展中遇到的问题。 （一）我国城市土地储备制度建立的背景 1987年之前，我国长期实行的是城市土地使用的“三无”制度。1987年9月9日，深圳市政府采用协议方式出让第一块土地使用权，开创了国有土地使用权有偿出让的先河，并成为我国城市土地使用制度第一次革命的标志。1996年11月15日，上海市成立了我国第一家土地储备机构―――上海市土地发展中心；浙江杭州市于1997年8月成立了杭州市土地储备中心。2001年4月30日《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》(国务院15号文件)，明确要求“有条件的地方政府试行收购储备制度”。从此，众多城市纷纷成立土地储备机构，土地储备工作在全国迅速展开，据统计，截至2003年5月，全国已有1258 个市、县政府建立了土地收购储备制度。随后，我国的土地储备机构在武汉、青岛、大连等大中城市纷纷建立。这些土地储备机构有完全按照市场机制运行的上海模式，有政府主导与市场运作相结合的杭州模式，还有一种是政府主导、市场运作与土地资产管理相结合的武汉模式。在我国，大部分城市的运作都是杭州模式或武汉模式。本文主要以政府主导型土地储备制度为主展开对我国城市土地储备制度的现实思考。 （二）城市土地储备的概念 什么是城市土地收购储备制度呢？所谓城市土地收购储备制度，是由城市政府委托或授权的机构通过征用、收购、置换、到期回收、土地整理等方式，将城市规划用地或分散在用地者手中的城市土地集中起来，并由政府授权或由政府委托的机构完成其房屋拆迁等土地整治与开发等一系列前期开发工作后，再根据城市总体规划的发展要求，通过招标、拍卖、协议等诸多方式将土地投入市场，以调控城市各类建设用地需求的一种经营管理制度。它具有经营性、微利性、循环性等特征。 二、我国城市土地储备制度存在的几个问题 建立城市土地储备制度是城市用地制度改革的二次创新。从各个试点城市土地储备运行的现状看，大都建立起了土地征购、储备、出让的循环运行机制。但总体来看，我国城市土地储备制度建设尚处于摸索阶段，仍然面临不少问题。笔者以为，这些问题归结起来主要有以下四个方面： 一是城市土地发展中心既是“裁判员”又是“运动员”。土地储备制度的建立，使得城市政府完全垄断了土地一级市场，只有储备机构才能将土地集中，直接进入储备库，然后按计划从储备机构出让和出租土地。然而，在我国目前的大多数城市中，该机构还是政府职能部门的延伸物。一方面，它作为“裁判员”代表政府制定收购储备计划，并根据土地利用年度计划，具体实施土地收购储备等工作。另一方面，它又参与到企业运营过程中，与开发商共同经营土地，便产生了政府部分官员的“寻租”行为。 二是土地出让倾向于高端住宅。随着房地产行业的快速发展，土地出让作为这一行业的起始点正在起到关键性环节作用。目前，部分城市住宅价格在国家宏观调控下却飞速上扬，这与土地供给结构失衡不无关系。部分城市的土地储备机制运作过程中，存在单纯追求土地高收益的倾向，土地供应结构不能满足房地产中低端市场发展的需要，居民房价收入比例超过国际标准3至5倍，引起中国大部分低收入利益群体的强烈不满。 三是政府对城市郊区农地征地后，农民“三无”问题亟待解决。土地储备中心在征购、回收土地时，需要对土地、地上建筑物等进行一定的补偿。由于补偿标准很低导致很多郊区农地的农民出现了耕作无地、就业无门、保障无路的“困境”，加重了农民的负担，使得一部分开发商的垄断利润是建立在农民更加贫困的基础上，拉大了城乡之间的差距和矛盾。 四是目前我国还没有一部有关土地储备的统一立法，只有一些地方性法规来加以简单约束和指导。新的《土地管理法》对政府如何建立土地储备制度，行使土地统一收购权并没有明确规定。因此，如何建立一个完善系统的土地管理的法律法规与提高土地储备的法律地位，建立土地储备的法律体系，是土地储备健康发展的前提与基础。当然，由于我国土地储备制度建立的时间不长，所以应该从理论上首先积极探索，然后在实践中加以实施反馈，不断完善土地储备法律体系