省管县财政模式探析及其存在制约因素分析.doc

省管县财政模式探析及其存在制约因素分析【摘要】地方财政问题不仅关系到当地经济的发展，更是影响到区域整体经济的均衡发展。省管县是实际地方政府在面对财政压力下摸索出来的一个合理的经验。但是，省管县也要综合考虑地方的经济情况，地方行政文化以及社会民众的意向的。本文以浙江省为例，结合地方资源竞争问题探讨了制约省管县的因素。 【关键词】地方财政；省管县；地方资源竞争；行政文化 前言 在省管县财政体制引起重视之前，学术界把优化财政体制的研究重点放在事权、财权的划分和转移支付制度的设计上。之后，浙江省管县财政体制的优越性让很多人开始注意起对财政体制优化的重要性。县财省管是否会引起对传统的政府架构冲突在一段时间曾是热点话题。贾康（2010）就认为，四级政府架构是解决现在省以下各级政府理不清的体制难题的一个相对好处理的方案。张千帆提出，有必要削减某些省的规模、增加省的数量。可以说，财政省管县模式即有益于地方财政体制的完善，亦利于政府层级模式改革的探索。浙江省的强县扩权改革，在某种意义上就是行政省管县模式的起步。实际经验告诉我们，财政模式的变化必然带来地方政府事权的变化。一级财权对应一级事权，省管县财政模式在很大程度上会引起地方政府事权归属的变化。 一、我国省管县体制制约因素的分析 地方政府过多的事权往往导致县里的财权无法发挥正常的功能（倪秀英，2010）。在我国目前的事权划分基本上是固定的，即中央政府行政管理支出、中央政府负责国防支出、外交外事和对外援助支出、武警部队支出、中央直属国有企业的挖潜改造和科技三项费用、地质勘探费等，地方政府负责地方政府行政管理支出、地方国有企业的挖潜改造和科技三项费用、政策性价格补贴支出、城市维护建设支出、地方公检司法支出以及社会福利支出，另外，中央政府和地方政府还共同承担着基本建设投资支出、各项农业事业费和支援农业生产支出、文化、教育、科学和公共医疗卫生支出、社会保障基金支出。各级地方政府的共同主要支出职责是一般公共事务、教育与社会安全，其他支出类别没有太大区别。各级地方政府没有自己的主要事权与主要财政支出，什么事都要做，财政支出分散于各个项目。由此，基本事权与财权矛盾可以归结于以下几个方面。 （1）事权划分不正式 我国有四级地方政府，每一级地方政府的事权的背后都有相应的财权来保证事权的如期进行。但目前的情况是，事权的划分带有个人领导的意志性，上级政府可以把某件或者某些事交给下级政府去做，导致地方政府财政体系的扭曲。缺乏事权的正式划分意味着上级政府有决定下级政府事权的权利，尤其是分税制改革以后，地方政府财权进一步吃紧，导致地方政府极力寻找财政体制改革的方子来治理地方财力问题。 （2）事权划分高度重叠 黄佩华认为，重叠分工是计划经济时代的遗留特点，当时责任分工并不重要，因为每个单位都致力于自力更生。转轨时期，分税制财政体制还是没有清晰划分各级政府的事权。而在我国行政权高度集中，官员任免权掌握于上级政府手中的情况下，听命于上级成了下级政府的最佳选择。结果，事权层层下移，各级政府都缺乏责任感，只会导致基层政府的事权繁琐，财源吃紧，最后地方公众的利益不能得到保证。事权的划分在高度重叠的情况下，只能进一步加大县一级财政支出压力。一方面，县一级官员要考虑听命于上一级的官员的财政指示，尽管这些指示往往是对当地财政的运用效用不利。另外一方面，模糊的事权划分界限，只会让背后的财权的划分变得更加混乱。正是由于此，越来越多的学者认为事权与财权理不清剪不断的关系提供了“省管县”模式应用的可能性（缪匡华，2010）。 二、省管县财政模式调和财权与事权的矛盾 省管县模式本质上是为了解决上下级政府间的财政矛盾的一种财政模式（胡卫星，2010）。一方面处于不同行政结构的领导除了要考虑纵向的行政结构对应的同层级之间的财政关系，另一方面他们又要考虑“省管县”模式可能带来的对横向行政结构的财政关系的影响。理论上，省管县的模式对政府间财政活动的影响完全可以通过政府间对有限的地方资源的竞争以及资源的运用效率来分析。县财省管不是对所有的省份都能实现的，比如浙江的省管县模式就很成功，但是如果西部一些不发达的地方实行该模式很可能就不能达到预期的效果。这说明，省管县模式应该有一定的地方经济基础，这是因为引进不同的模式会产生巨大的改革成本，即表明会有较大的外部性产生，而往往这个外部性成本一般都由政府来买单。一般来说，地方资源的分配是通过行政手段和行政机制来协调市域范围内的经济关系，增强要素集聚，加强纵向逐级协调和管理，从而提高地方资源分配效率的。但由于各地情况的差异，其实际运行的结果并不总是达到预期的目的。同时随着市场化的深入推进和事权的不断下放，基层行政结构的关系，越来越表现为空间格局上的竞争关