规制抑或调控我国房地产市场的国家干预.PDFVIP

华东政法大学学报 2017 年第 1 期 规制抑或调控：我国房地产市场的国家干预 凌维慈 * 目　　次 一、引言 二、国家干预房地产市场的历史与类型 三、房地产市场规制的特点与前提 四、行政规制法律制度的应对 五、结语 摘　要　近十年来国家和地方对房地产市场的行政干预措施运用了各类规制手段、影响到诸多 市场主体的权利，然而，运用一般的规制理论却很难评价这些措施的得失及其在法治层面的缺陷。究 其原因，在于学界尚未就作为规制对象的我国房地产市场和作为规制目的的房地产市场与宏观经济 关系，以及国家在经济活动中的主导地位对房地产规制产生的影响三者展开充分的认识和研究。我国 房地产市场规制具有规制者与被规制者重合、微观产业规制与宏观经济高度相关的特殊之处。因此， 打破规制者与被规制者的重合、客观评价规制机关的独立性、建立稳定的规制框架以及提高可负担性 住房权利的地位等视角应在规制方案设计时受到重视。 关键词　房地产市场　行政规制　调控 一、引言 2005 年至今，房地产调控措施层出不穷，然而各地的房地产市场秩序并未得到有效建立，住房问 题的各种负面效应已经波及经济和社会的各个领域。作为国家运用行政权干预市场的典型领域，房 地产市场的这些行政措施体现了行政规制领域的重要问题，其所运用的方式、影响的权利形态、规制 的效果以及合法性问题都应是行政法学、行政规制法研究的重要对象，然而学界却少有这方面的研究 成果，原因可能在于：一方面房地产市场法律制度的研究往往被归为民商法、经济法的研究领域，行政 *　凌维慈，华东师范大学法学院副教授。本文系国家社科基金一般项目“住房调控与保障的行政法研究”（项目号 14BFX034） 的阶段性研究成果。 35 　凌维慈　规制抑或调控：我国房地产市场的国家干预 法学者不愿涉足；另一方面，这些调控措施的行政性、政治性较强，行政法学者认为较难进行法律层面 的分析。 然而，笔者却认为，恰恰是我国房地产市场调控中体现出的国家调控经济的主导地位、调控措施 的高度行政性、政治性特点才值得行政法学者运用行政规制法的一般理论视角去分析我国行政规制 的特点与阶段。 从而，下文笔者试图通过整理我国房地产市场行政干预的历史和类型，在此基础上分析我国房地 产市场规制中规制者与被规制者重合、微观产业规制与宏观经济高度相关的特殊之处，从而提出约束 规制者、保障稳定的规制框架以及提高可负担性住房权利地位等相应的完善途径。 二、国家干预房地产市场的历史与类型 （一）国家干预房地产市场的历史 若要探讨2005 年以来的行政干预，必须首先回到 1988 年开始实施的住房商品化（市场化）改 革〔1 〕 。此后的十几年间，国家在法律和政策层面实行的主要措施是打破土地和住房的计划分配格局、 建立房地产自由交易的市场，甚至通过特定的配套制度来促进房地产产业的发展。 1990 年《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》确立了土地使用权出让制度，建立了土地使 用权交易的市场。在此基础上，1994 年《城市房地产管理法》建立了房地产开发的一整套制度框架， 包括房地产企业准入、预售、产权登记、产权抵押等促进房地产市场发展的制度。此外，为了促进住房 的商品化，国家建立了公积金制度以使职工利用工资收入消费住房、建立了商品房预售制度促进房地 产商开发建设、建立购买住房落实户籍制度促进住房的消费。四年之后，1998 年7 月3 日国务院发 布《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998 〕第23 号文）宣布全国城镇从 1998 下半年开始停止住房实物分配，全面实行住房分配货币化，实现了住房的市场化。