第一课政策网络理论发展的背景.doc

政策網絡理論發展的背景 公民社會的治理潛能 一、公民社會與公領域 自有人類即有公民社會(civil society)，當人們生活在一起為共同目的與政治社會而相互討論、決定、並共同行為時，就開始有了社會。舉凡政黨、商會、工會、合作社、婦女團體、職業公會、宗教組織、社會團體、俱樂部、以及倡導團體(advocacy networks)皆屬公民社會組織。近年來，非政府組織(nongovernmental organization)的普遍，尤其是自願性組織的興起，重新引起人們對公民社會的興趣。因為公民能力的增強(citizen empowerment)，不但使公民社會與公領域(public sphere)提供了新思維的探索園地，以及社會革新的機會，而且可以形成反對或支特政府政策的一股社會動力。 J. Habermas 認為公領域是個「溝通資訊與意見的網絡」；溝通的流程在於過濾、綜合不同的意見，公領域是溝通行動中的社會空間(Habermas, 1998: 360-361)。當公眾從事於公民活動，公民社會是充滿活力的，大家在公領域透過對話與言談討論政策問題、規劃政策目標。公領域是由政府、企業與公民社會三個犄角所組成的政策綢絡，其相互依賴與不斷的轉變，促成民主社會的發展，其中任何一部門太強或太弱可能妨礙社會正義、造成經濟不平等與政治動亂。亞洲金融風暴可證明發生金融風暴的國家皆因全球市場與國內治理嚴重失衡所政，政府、企業、與公民社會的關係解釋社會網絡、社會資本、信任、相互調整的效果、以及地方公民的參與。傳統公共行政公領域的定義偏向國家與企業的關係，限制了民主的發展，公民社會才是符合有效治理的多元政治(Bohman and Rehg, 1887)。 二、公民社會與政府統治關係的轉變 公民社會有效治理的要素，在於公民社會政策網絡途徑建立在由下而上(bottom-up)的批判基礎上，提供更為實際的理性規劃模式。這個轉變有下面幾個理由： (一)在工業化與現代化的過程中，政府往往扮演政策設計與執行的主要角色 急速工業化國家的領導者認為國家應該扮演經濟發展的積極推動者，中央政府制定發展的政策架構，推動投資優先順序，藉由管制控制濫用、浪費，並且操弄主要的企業，政府官僚人員則是動員企業人員與地方社區執行政策的主要行動者，官僚化(bureaucratization)成為工業化、現代化過程中達成理性目標的工具，權力集中與目標設定的過程趨向由上而下(top-down)的觀點分析政策問題，專業化、效率、工具理性的主流公共行政原則掌握到管理的功能，結果公共行政對效率、工具理性與專業化的強調，超越公共性之上，完全忽視執行機構與標的團體的價值與利益，以及公民社會發展的公共行政性質。 公共行政實質的內涵即為公共性，公共行政的所為完全為了改善公共福祉。半個世紀以來，因為社會問題、經濟的發展與國防的需求，西方或是新興工業國家的公共行政功能因而擴張。當大規模官僚組織的角色與權力成長的時候，官僚體系之外的公民與公民組織，被視為治理社會與發展經濟的障礙，進而排除公民(尤其非政府組織)於公共性之外，也否定建構社會實體的公民能力。公共行政的工具與理性取向經常產生反功能的未預期結果，大部分與未能了解複雜的社會現象有關。事實上，公共性乃由人民、團體與組織的網絡所組成，他們之間互動的動態是不可預測的、不斷變遷的，許多社會問題的解決是行政官員、公民、企業組織以及公民團體共同努力的結果。近年來，亞洲工業化國家已經注意到發展公民能力的需要，例如一九九八年日本政府通過一項法律承認數百個非營利組織的法律地位，韓國最近也通過法律作為政府支持非政府組織的準繩。 (二) 公民社會運動者不信任政府與私企業能力與動機，認為兩者皆以同樣的方式在利用人民。 多元政治既無法去除經濟資源的重要性，亦無法排除企業團體的優勢。Truman(1951)與Lindblom(1977)都相信企業構成了公共政策制定競爭體系的重要部分，企業在公共政策制定過程上扮演獨一無二的強勢角色。企業經營者建構人們的生活方式，即使企業經營者並未運用選舉或政治活動影響政府，企管與政府官員間的特殊溝通管道，使其進行游說時較其他公民來得容易。企業的政治優勢有三，第一，沒有任何利益團體能像企業有足夠自由運用的政策議題經費。第二，企業組織本身作為利益組織來運作，早已成為民主社會的常態，這是獲得接近政府途徑的有效管道。第三，企業容易接近民選政府官員，企業與政府官員有例行性、經常性的討論，常被要求提供資訊及建議，既然己有諮詢的安排，溝通的大門自然為其敞開(Lindblom and Woodhouse, 1993：chapter 8)。 同時，多元理論也認為政府結構的安排鮮少是中立，政府的遊戲規則常常阻礙某些團體的努力而獨厚其他團體。公民社會論者相信當草根的社會