农民工养老保险政策评估及制度创新.doc

农民工养老保险政策评估及制度创新摘要：现行的农民工养老保险政策主要有四种：统一城保、双低城保、综合保险和农保。这些政策在目标明确性、适应性、可持续性、有效性和可及性方面还有待完善。应该将城镇养老保险制度和劳动就业政策的发展现状和趋势等影响农民工养老保险制度设计的重要因素考虑在内，结合政府现行的制度供给和农民工自身的需求，对原有农民工养老保险制度进行创新：以渐进和公平作为新制度的原则，以横向推进和纵向深入构成的立体式解决方案来分阶段、分类别、分层次地提高农民工正规就业程度，逐步使其符合城保条件，最终统一纳入城保体制；与此同时，用过渡性农民工养老保险制度来解除未符合城保条件农民工的养老后顾之忧，从而解开农民工养老保险“难”这个结。 关键词：农民工；养老保险；政策评估；制度创新 中图分类号：F842.4　文献标识码：A　文章编号：1008-2972(2008)03-0047-07 一、现行农民工养老保险政策的比较分析和评估 现行农民工社会保险政策大致可分为四种，即将农民工纳入统一的城镇职工社会保险体系(简称“统一城保”)，采取“双低”办法将农民工纳入城镇职工社会保险(简称“双低城保”)，对包括农民工在内的外来务工人员或非城镇户籍职工实行综合保险(简称“综合保险”)，部分乡镇企业职工参加农村社会养老保险(简称“农保”)(赵殿国，2007)。 (一)现行农民工养老保险政策的比较分析 农民工社会保险政策主要包括五大内容：覆盖范围、筹资标准、统筹层次、统筹基金和个人账户、基金管理。由于社会保险项目不同，其内容各异，因而同一社会保险项目在不同地区的政策规定也会有一定差异。为增强横向可比性，本文以相对复杂的农民工养老保险为例，选择四种类型中探索较早、制度运行时间较长且有一定经验积累的省、直辖市为样本，如“统一城保”选取广东省、“双低城保”选取浙江省、“综合保险”选取上海市、“农保”选取山西省，并按农民工社会保险政策对不同类型农民工养老保险进行比较分析，得到不同农民工养老保险类型在五大内容上的差别(见表1)。 从表1中不难看出，现有农民工养老保险政策就覆盖范围而言，“综合保险”由于将无单位外来从业人员包括在内，所以其覆盖范围要广于“统一城保”和“双低城保”。“农保”覆盖的是本地乡镇企业及其使用的农民工，一般来说，是四种类型中覆盖范围相对最小的。无论何种类型的农民工养老保险，基本都遵循了企业和职工共同缴费的原则。只是在具体的缴费比例确定和企业、农民工责任分担上有所区别。比较特殊的是，上海市“综合保险”采取单方缴费的方式，即有单位的单位缴，无单位的个人缴，故统筹层次和“统一城保”与“双低城保”相同；“农保”属于农村社会养老保险的一部分，而农村社会养老保险未全面铺开，所以统筹层次不是特别清晰，统筹基金和个人账户的管理和使用、基金管理基本沿袭了“统一城保”和“双低城保”的做法。上海市“综合保险”由于实行行政部门主管、委托商业保险公司理赔的运作方式，所以与其他三种类型的农民工社会保险差异很明显。 (二)现行农民工养老保险主要政策的评估 为全面、客观、准确把握现行农民工养老保险制度，有必要对业已实行的主要政策作系统评估。郑功成(2002)提出，用制度价值取向与建制理念、同时代和国情的适应性、制度有效性和发展的可持续性等四个指标对社会保障制度进行评估。按照这样的观点，考虑到农民工养老保险的特殊性，对现行主要政策作评估可选取以下五个指标：目标明确性、适应性、可持续性、有效性和可及性。现有农民工养老保险将为农民工解除年老时的后顾之忧作为其政策目标具有较好的明确性；制度安排的多样性是适应各省、直辖市实际情况的结果；企业和农民工责任共担机制的形成和保障水平的适度偏低，为制度的可持续发展提供了较好的基础；政策实践确实为部分农民工提供了一定的养老“保险”，反映了政策基本上是有效的；政策惠及了不少农民工，使越来越多的农民工能够得到养老保险的“保险”，体现出政策可及性较好。 农民工养老保险主要政策实践至今，取得了不少成就：“双低城保”有利于基本养老保险扩大覆盖面，从而缓解因老龄化带来的养老金支付危机；“统一城保”用一种制度解决城镇企业职工和农民工两类人员养老问题，从而方便管理，节约费用；“综合保险”借助市场手段来提高政府养老保险管理效率，同时社会保险和商业保险的互补性优势得到发挥；“农保”基金储备积累的模式，迎合了农民工的特点，使其能够尽快在乡镇企业中得到推广。这些都在一定程度上表明：现行农民工养老保险主要政策目标较明确、适应性、有效性、可及性和可持续性均较好。与此同时，现行农民工社会保险还存在不少问题。何平(2006)认为，有些地方政府政策目标本质上是“借农民工参保之机，汲取大量资金，充实本地城镇社会保险基金。”制