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我国农村公共财政困境及对策摘 要：改革30多年来，农村公共财政收支规模不断扩大，规范化程度逐步提高，但现实中农村公共财政运行效率低下。主要表现在公共财政“缺位”与“越位”现象严重、收支矛盾突出、乡村负债累累等，农村公共财政仍处于困境之中。这种局面的形成有改革开放的负积淀，也有体制机制的不合理，还有基层农村政府的自身原因。当前实事求是地分析困境的成因所在。找准问题，制定对策，利用农村公共财政优势，促进农村可持续发展。 关键词：公共产品；公共财政；农村公共财政；财政支农支出；财政困境 中图分类号：F812.8文献标识码：A文章编号：1008-2972(2010)04-0062-07 一、引言 农村公共财政的主体是县、乡级政府，有时乡级政府委托村级组织履行一些公共行政职能。 农村公共财政的历史沿革经历了五个阶段：1949-1958年为第一阶段，国家对于农村政策的几起几落，没有完整的公共财政系统，政府从农业上取得的财政收入远远大于财政对农业的投入。1958-1998年为第二阶段，计划经济体制确立，政府实行高度集中的统收统支的财政管理体制，着力发展工业，提出了农业发展“以自力更生为主”的政策。城乡二元结构此时形成。1998-2000年为第三个阶段，国家实行改革开放，对财政支出、税费、农业农村工作等进行了一系列的改革，国家加大了对农业的投入，现行农村财政政策初步形成。2000-2006年为第四个阶段，中央针对农村提出了“多予、少取、放活”的方针，国家进一步加大了对农业农村的支出，农村的财政状况得到了较大的改善。经过这一时期，针对国家对农村的投入与支出的政策体系才有了一个提法，称之为“农村公共财政体系”。2006年至今为第五阶段，党的十六大提出“统筹城乡经济发展”的战略目标。这一目标对财政来说，关键是要增加对农村公共投人，让公共财政覆盖农村。至此， “农村公共财政”这一概念正式产生了。 近年来，农村公共财政问题日渐成为理论界关注的焦点。特别是在农村税费改革以后，关于农村公共财政问题的研究文献众多，这些研究大体可以分为两类：一类是就农村财政中的某一方面问题进行研究。如吕祖善(2007)提出农民负担的根本原因是“因病致贫”、张文远(2008)提出完善乡镇财政体制的关键是坚持财权与事权相结合的原则、叶文辉(2004)提出解决乡村债务的根本出路在于促进城乡经济一体化等。㈣另一类是通过案例研究来描述和分析中国农村财政的总体情况。如安徽省财政厅课题组(2005)关于安徽省“十一五”财政支持县域经济发展的研究报告、齐志宏(2003)关于多级财政体制的比较研究、石丁等学者(2009)认为我国农村财政的着眼点在于解决县级财政困难、增强县级财政能力和激发县域经济发展活力等。已有的研究虽不乏得力之作。但总体上尚未形成有关我国农村公共财政相对完整的研究分析框架，缺乏系统性的分析。本文从农村公共财政的现状入手，通过对其当前困境成因的定性分析，从而提出完善农村公共财政的对策和建议。 二、当前我国农村公共财政的困境描述 1　农村公共财政的环境困境 (1)经济市场化环境困境 农村财政公共化要以农村经济的市场化为前提。计划经济体制下是不可能建立公共财政体制的，自1978年农村普遍实行联产承包责任制后，我国农村迅速进入个体分散生产的状态。目前，农产品销售基本上通过市场完成。农村经济体制的市场化使得政府无需再像过去那样直接大规模地介入农村私人产品的生产和交易过程，而是推进财政的公共化，通过提供公共品的方式改善农民的生活水平。此外，农村公共财政还与其经济发展水平密切相关。在不同的经济发展水平下，农村的需求结构是不同的。改革以前，农村经济发展水平很低，农民的首要需求是吃饱穿暖的私人产品，其次是医疗、教育等公共产品。改革以来，随着农村经济的发展，农村生活水平的提高，农民对公共产品的要求也逐步提高了。因此，农村公共需求的增加是公共财政建立的重要基础。可以看出，农村的经济水平与经济体制的市场化环境都推动了公共财政体制的建立。而目前农村的经济发展水平还处于 初级或是落后的发展阶段，公共财政作为服务于这些发展需求的保障，就更需要农村经济的进一步发展。 (2)民主法制化环境困境 农村的民主与法制水平是我国民主法制建设的重要内容。在农村公共财政中，民主参与和法制建设起着根本的制约作用。依据《中华人民共和国村民委员会组织法》的规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。…在政策法规的制度保障与推动下，农民有了初步的民主选择权利，少数地区的农民参与决策意识、依法自治意识也明显增强，保障农民当家作主的村民自治运行机制正在形成。但是，由于自古以来我国大部分农民的