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PPP模式在中国新型城镇化中应用探究 　　摘要：在中国城镇化基础设施与公用事业中引入PPP模式是摆脱公共资源瓶颈、提高政府治理效率的重要途径。而推行该模式需要一系列的法律、政策工具作为支撑。就PPP模式在我国城镇化进程中具体应用的相关法律问题进行深入剖析，包括PPP模式的产权问题、PPP协议的性质辨析、PPP模式中私法原则对行政特权的约束、PPP项目的融资问题、PPP项目风险的合理分担、PPP运行模式以及法律纠纷的解决机制，期望为PPP模式在我国的良性发展贡献微薄力量。 　　关键词：PPP模式;产权关系;行政合同;私法原则;项目融资;项目风险;运行模式;纠纷解决机制 　　一、引言 　　城镇化是中国经济可持续发展的最大潜在内需和持久增长的动力，是各国实现工业化、现代化、市场化中社会变迁规律的客观要求。美国城市地理学家纳瑟姆(Ray M. Northam)研究的“S”曲线显示，城镇化水平在30%到70%之间是城镇化率上升的最快发展阶段。1998年中国政府在三农问题的决策以及国家“十五”经济社会发展规划中提出推进城镇化的战略，对城市发展方针进行调整后，年均增长1个百分点左右，2012年我国城镇化率达到52.6%。由此可见，我国城镇化进程正处于快速发展阶段。党的十八大后，新型城镇化成为学界及政界的关注焦点，人们普遍认识到推进城镇化是促进城乡协调发展、缩小城乡差距的重要途径。 　　根据国际发展经验表明，在未来城镇化快速发展的进程中，将需要大量资金的投入，特别是基础设施与公用事业的资金需求巨大，这类项目具有较强的自然垄断性和外部性特征，被称为准公共产品，如果完全由政府部门提供，则存在资金短缺、效率低、风险大等诸多弊端。如何解决中国城镇化进程中基础设施与公用事业项目的资金缺口问题，进行投融资体制的改革与创新成为中国城镇化可持续发展的必要保障。近年来，PPP模式(Public-Private-Partnership，译为公私合作模式)成为打破垄断和地方债务坚冰的子弹，成为中国投融资体制的一种重要创新模式，对中国城镇化基础设施建设与公用事业发展具有重要意义。从1994年的福建泉州刺桐大桥BOT项目起，我国有关政府部门及一些地方政府已经相继出台了相关规范性文件，逐步建立了适应PPP模式运转的制度环境。回顾PPP模式在中国的应用二十年的经验教训，对今后推广使用PPP模式至关重要。本文以中国PPP项目的实践为基础，以市场起决定性作用与经济法制建设的角度，对PPP模式在中国城镇化基础设施与公用事业中应用的有关法律问题进行探讨，期望为PPP模式的在我国的良性发展贡献微薄力量。 　　二、 PPP 模式的基础理论 　　(一)PPP模式 的涵义 　　PPP (Public-Private Partnerships )即公私伙伴关系，也称公私合作制。它的产生与民营化的理论实践发展密切相关。 　　英国最早提出 PPP 的概念，认为 PPP 模式是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素，是政府现代化的基石(英国财政部，2000)。欧盟委员会于 2004 年 4 月颁布的《公私伙伴关系与共同体公共合同与特许法律绿皮书》中，将PPP 模式定义为“公私伙伴关系是指公共部门与私人部门之间的一种合作关系，其目的是为了提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务。”美国公私伙伴关系全国理事会(National Council on Public-Private Partnerships)认为“公私伙伴关系是指公共机构(联邦、州和地方)与营利性公司之间的一个协议。在协议中，公私两个部门共享彼此的技术、资产来为公众提供服务和设施。除了共享资源外，它们还要共同承担提供服务和设施中的风险并分享收益”(美国公私伙伴关系网站)。 　　狭义 PPP 可以看作是一系列项目融资模式的总称。我国目前大力推广的是广义PPP，包括外包、特许经营和私有化等多种运作模式。它的本质在于公共部门不再是购买一项资产，而是按照规定的条款和条件购买一整套服务。 　　(二)PPP 模式的特征 　　第一，伙伴关系的参与者是两个或两个以上，至少有一个是公共部门。另一个是私人部门，也可以是非盈利组织。若有更多参与者，关系则更复杂。 　　第二，长期的伙伴关系。PPP 项目的合同期限是依据相关设施的寿命、投资回收期等因素确定的，而基础设施项目的投资建设期限一般比较长。为此，双方必须建立长期相互合作、互不对抗的关系。 　　第三，非常灵活。PPP模式对于公共服务的采购要比传统的采购形式灵活，可以根据服务提供的期间内可能会发生公共需求的变化及新科技的诞生等情况的变化，调整公共服务的要求。 　　第四，新型的项目融资模式。公共服务的建设需要大量资金的投入，而公共部门掌握的资金有限，PPP 模式通过私人部门的投资和融资，