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土地整理过程中应注意把握的几个问题 张萍 张文秀 （四川农业大学经济贸易学院 雅安 625014） 摘 要 土地整理在我国是一个新兴的产业。它是在耕地迅速减少的前提下提出来的，其 目的是为了提高土地产出率和劳动生产率，实现耕地总量动态平衡。但因土地整理才刚起步， 在实施过程中存在一些问题。本文就这些问题进行了分析并提出了应对措施。 关键词 土地整理 耕地 动态平衡 在人口急剧增加，耕地迅速减少的今天，世界各国都把土地整理提到了议事 日程上来，并取得一定成效。关于土地整理的内涵各国提法不一，但内容大致相 同，即：在一定区域内，按照土地利用目标和用途，采取行政、经济、法律和工 程技术手段，对土地利用状况进行调整改造，综合整治，提高土地利用率和产出 率，改善生产、生活条件和生态环境的过程。这说明，土地整理并不是单纯的在 某块地上采取物理措施使其达到生产建设要求，而是对田、水、林、路的综合整 治。它具体包括：土地平整，旧村改造，乡村道路、沟渠整理，归并零散地等内 容。 我国人口众多，耕地数量少、质量差，后备耕地资源匮乏。随着经济的发展， 各项建设占用大量耕地，加上土地利用中浪费和破坏现象普遍，致使我国人地矛盾 尖锐，危及农业和经济社会的可持续发展。因此，通过土地整理，增加土地供给， 缓解经济发展中土地供求矛盾，实现耕地总量动态平衡，就成为我们面临的十分重 要而又艰巨的任务。要实现耕地总量动态平衡，促进资源、环境、人口以及经济的 协调发展，必须进行土地整理。我国1998年修订的 《土地管理法》第四十一条明确 规定：“国家鼓励土地整理。县、乡 （镇）人民政府应当组织农村集体经济组织，按 照土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效 耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。” 由于我国土地整理刚刚起步，各项法规制度不完善，在实践中存在许多不足之 处，因此，在土地整理过程中应注意把握好几个方面的问题。 88 一、土地整理与实现耕地总量动态平衡 据 1996年土地详查数据，我国耕地面积为 19.5亿亩，人均仅 1.5亩左右，不 及世界人均耕地的1/2，且有666个县人均耕地面积低于联合国粮农组织规定的0.8 亩的警戒线，有463个县低于0.5亩的危机线，危及到我国农业的可持续发展。为 了保证耕地的供给，我国实行了耕地总量动态平衡战略措施。我国 《土地管理法》 第三十一条明确规定：“国家实行占用耕地补偿制度”，即按照 “占多少，补多少” 的原则，保证现有耕地不减少，并力争耕地数量有所增加；在保证耕地数量的前提 下，保证耕地的质量。而土地整理正是增加耕地面积，实现耕地总量动态平衡的有 效途径之一。通过土地整理，归并田土坎、零散地块、平整土地等，使荒滩、荒岗、 河滩等变为耕地；对农村居民点、乡镇企业零散地、闲置土地的整理也能增加耕地。 我国 《土地管理法实施条例》第十八条规定：“土地整理新增耕地面积的百分之六十 可以用做折抵建设占用耕地的补偿指标”，进一步鼓励了土地整理，形成了多整理多 收益的机制，为实现耕地总量动态平衡提供了保障。 但由于人们认识上的偏差，认为耕地总量动态平衡只是数量上的平衡，往往忽 视耕地质量。我们知道，人类对耕地的需求是由于对农产品的需求而引致的需求。 农产品总量的多少，除了受耕地数量的影响，还受耕地质量的制约，即受土地产出 率的影响。如果仅仅是数量上的占用被弥补，而质量上没有得到保证，会导致产出 率的降低，这与我们提出耕地总量动态平衡的目的相悖。因此，耕地总量动态平衡 除了数量上的平衡，还要有质量上的平衡。 因而，在土地整理时，既要注重耕地数量的增加，又要重视耕地质量的提高。 为此，一要加强对农村抛荒土地、零散地的整理复垦，增加耕地的供给量，实现数 量上的平衡；二要保证新增耕地的质量，同时加强对中低产田的改造，以提高耕地 产出率，实现质量上的平衡。 二、土地整理与城市化进程 随着我国经济的发展，我国城市化水平也在迅速提高。2000年，我国城市数量 已达668个，建制镇2万个，城市化水平为36.2%。从历史来看，城市发展的途径主 要有两条：一是外延式的，即城市向外扩张，呈 “摊大饼”状发展；二是内涵式的， 即走内部挖潜集约利用土地的路子。据有关数据表明，我国城镇化水平每增加 1