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小城镇集体建设用地流转解析流转大量存在,已是不争的事实 随着农村社会经济发展特别是乡镇企业结构的调整,小城镇集体建设用地流转规模正逐步增大,集体内部流转和外部隐性流转并存,已是不争的事实。国土资源部对河南、浙江、上海、江苏和广东五省市的调研表明,无论是经济发达地区还是经济欠发达地区,小城镇集体建设用地流转不仅普遍存在,还在各地的经济社会活动中占有相当重要的地位,在长三角和珠三角地区尤为明显。 目前,小城镇集体建设用地流转方式已经涵盖了出让、转让、出租、入股等多种形式。其中,土地和房屋出租为交易的主要形式。与经济发展中投资主体多元化相适应,参与集体建设用地流转的主体也呈现出多元化发展趋势。既有乡(镇)、村、组集体经济组织,有乡镇政府和村民委员会、村民自治组织,也有乡(镇)、村企业和个人等土地使用者。受让方既有集体经济组织内部成员,也有其他集体经济组织及其他社会成员(国有企业、民营企业、个体工商户)。 当前小城镇集体建设用地流转主要有出让、再转让、出租、抵押、作价入股、合作联营等形式。此外,一些乡村为了取得合法的集体土地流转权,主动放弃集体土地所有权,经过地方政府同意,由土地行政主管部门将集体土地转为国有土地,集体凭借对土地的实际占用取得国有土地使用权,从而形成“自征自用”,变相入市流转。司法裁决抵偿债务并导致土地流转的也越来越普遍。值得一提的是,通过集体建设用地置换而发生流转的现象也比较常见。这种置换有时发生在同种所有权性质之间,有时则发生在不同所有权性质之间。 在经济欠发达地区,集体建设用地流转处于初始阶段,流转活动零散、自发,流转规模小、流转方式较单一;在经济发展程度中等地区,大都通过乡镇企业改造改组,盘活、利用厂房和生产场地带动土地流转;在经济发达和市场化水平比较高的地区,集体建设用地流转已经演变为乡村集体经济组织将土地作为资产有组织地开展大规模、多形式的经营。主要集体建设用地直接出让和出租为主,有的甚至通过“转权让利”、“自征自用”等方式直接转为国有土地后有偿使用。 集体建设用地流转,为小城镇带来了积极效果。首先,加速了城镇化进程,促进了农村经济社会的快速发展。如芜湖市首批试点的五个小城镇,城镇规模的扩大明显快于非试点镇,城镇建设水平有了较大提高。试点中通过将工业集中到园区,逐步形成集聚效益。对园区的项目建设用地和基础设施用地,实行统一供地,既降低了投资成本,又简化了用地手续,深受投资者欢迎。第二产业的发展带动了餐饮、零售、金融、通讯、卫生、休闲娱乐、社会服务等第三产业的发展,带动了农村富余劳动力向非农产业和城镇转移。 其次,农民生活水平有了一定的提高。集体建设用地进入市场,盘活、显化了土地资产,乡镇、村集体直接获取土地的增值效益,提高了集体组织的经济实力,农民的财产权益也得到了变现。同时小城镇经济的发展,创造了更多的非农就业机会,使农民收入增加,生活水平得到提高。 第三,土地利用效率提高,耕地得到了有效保护。通过集体建设用地的流转,可以实现集体建设用地流转与经济结构调整、乡镇企业改制和旧村镇改造的有机结合,有效盘活存量集体建设用地,提高了土地利用效率。如芜湖市五个试点镇在3年间共盘活存量建设用地201.7公顷。由于严格实行退宅还耕、还林、还水,移民进镇每户占地由500平方米以上降至160平方米以下,腾出宅基地157.47公顷,提高了土地利用效率,有效保护了耕地。 两大突出问题制约流转 现实中,小城镇以行政权代行土地资产经营权的现象普遍存在,事实上,这是对土地所有权的直接侵害。尤其是地方政府或农村集体经济组织,常常将下级集体经济组织所有的土地上收为本级所有。如有些地方将村民小组集体土地所有权上收,确定为村集体经济组织或乡集体经济组织所有,或将“城中村”或小城镇的集体土地“宣布”转为国有土地,都属侵权行为,也造成土地产权关系混乱,从而引起集体建设用地流转混乱,产权人的权益得不到保护。 按照《土地管理法》的有关规定,集体建设用地只能在集体经济组织内部流转。有些地方还规定集体建设用地流转只能在规划区以外进行。不仅如此,集体经济组织成员虽然可以使用本集体经济组织的土地办企业或建住房,但不得出让、转让或出租。因此,集体建设用地流转在法律上是与《宪法》和《土地管理法》相冲突的。所以,长期以来,小城镇集体建设用地流转一直处于不通畅状态。一方面,小城镇集体建设用地流转无法可依,权利义务不清,在流转中土地产权不能够得到有效的保障,另一方面,法律对集体建设用地的流转条件、用途、权益等缺少明确限定,难以进行土地登记。加之小城镇集体建设用地流转的集体经济组织法律地位不够明确,内部经济结构组织不完善,导致流转过程中纠纷不断,给交易带来较大的风险。 规范,路在何方 建立完善