浅谈广东省属非经营性项目代建制实践探析.doc

浅谈广东省属非经营性项目代建制实践探析【摘 要】代建制作为一种新型的基础设施项目实施模式，它的产生是我国政府对投资体制进行改革的产物。从项目实施的理论上加以理解，可能会对“代建制”的发育、发展和完善有所帮助。 【关键词】代建制；代建制性质；管理模式 引言 推行“监理制”以来，我国建筑工程质量显著提高，取得了巨大成就。但是监理企业应有的作用远未充分发挥，推行“监理制”的目的也未完全实现，工程建设领域投资效率低下、腐败现象严重的问题依然十分突出。造成这种局面的根本原因是在市场经济条件下，我国政府投资工程项目组织管理模式落后的局面并没有从根本上解决，“自建制”(即投资、建设、管理、使用等多位一体组织模式)特征依然存在，从项目组织管理模式的角度来看，并没有完全按照科学的项目管理原理进行制度设计。 我国加入WTO后，建筑行业对外承诺的过渡期已经结束，随着国外技术先进、实力雄厚特别是管理水平较高的工程项目管理公司的进入，我国建筑行业面临着极其严峻的挑战。为了与国际惯例接轨，更重要的是为了提高我国建筑行业的市场竞争力，巩固建筑业作为国民经济支柱产业的地位，维护国家利益，必须对建筑领域落后的管理体制和项目组织管理模式进行彻底改革。为此，国家对政府投资工程项目开始实行“代建制”。推行“代建制”的实质是实行严格的“合同制”，从而在市场经济条件下使传统的政府投资工程项目的建设单位被专业化、社会化的代建企业所取代，进而在工程建设领域实现科学的项目管理。 1 代建制的必要性 长期以来，我国各级政府对直接投资的项目实施方式多实行“财政投资，政府治理”的单一模式，即“建设、监管、使用”多位一体的模式，该模式发挥了一定作用，但也存在着诸多弊端： 一些政府部门既负责投资审批监管建筑市场，又直接组织工程项目的建设实施，存在着政企不分、责任不明、监管不力、效益不高等问题，有的甚至还滋生腐败； 一些政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程治理方面的技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费； 政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者和使用者的责任与利益分离，使用单位受自身利益的驱动，极易造成争项目、争资金，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准建设等现象的产生； 经营性政府投资工程项目的建设垄断现象严重，不能适应市场化改革的需要；政府投资工程各自组织建设，难以实施有效监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题。因此，必须对政府投资工程建设组织实施方式进行体制创新和流程再造，这是整顿和规范市场经济秩序的一项治本之策，是保证工程质量、提高投资效益的重要措施，也是转变政府职能的客观要求，更是从源头上遏制腐败、减少行政成本和提高效率的重要保障。 2 代建制度的特点 各地实施“代建制”，从改革的取向和总体效果来看是有成效的，已实施“代建制”的项目投资全部被控制在概算范围内，工期也能按计划完成，取得了明显的社会效益，主要特点： 通过公开招标、邀请招标或直接指定等方式选择项目管理公司，作为项目建设期间的法人，全权负责项目建设全过程的组织管理。 工程项目管理的实质，是把过去由建设单位的职责在建设期间划分出来，以专业化的项目管理公司代替建设单位行使建设期项目法人的职责。将传统管理体制中的“建、用合一”改为“建、用分开”，并割断建设单位与使用单位之间的利益关系，使用单位不直接参与建设，实现了项目管理队伍的专业化，从而有效提高项目治理水平，有效控制质量、工期和造价，保证财政资金的使用效率。“代建制”管理解决了过去建设项目责任主体不明，责任不清的问题。以合同的形式，界定了出资者、建设管理者、使用者等各当事人的责任、权利、义务，从而建立约束和激励机制，从质量、工期、造价及安全等方面入手，对项目的预期目标实行严格控制和有效约束。为投融资体制改革探索了一条成功之路，在相当程度上克服市财政性基本建设项目多年来权责不分、无法控制的现象。克服了对投资造成的人为影响，基本杜绝超规模、超标准、超投资的现象，进一步提高了投资效益。使用单位无需再抽调人员成立基建班子，减轻了工作压力。 建立了三者之间的相互约束的监督机制，在施工单位、监理单位、主要设备、材料的选择上均能严格执行国家有关招标投标、合同管理、监理等制度，这就在一定程度上避免了一方说了算的现象。是党风廉政建设从源头治理建设领域腐败的有力措施和手段。建设投资使用不会偏离，项目建成投入使用后，形成资产可定时建帐入库，防止长期耗费或流失。 3 广东率先成立新型的代建制模式 2004年7月25日，国务院正式批准了《关于投资体制改革的决定》，《决定》第三部分指出:“对