养老金改革应坚持市场经济方向.docVIP

养老金改革应坚持市场经济方向世界银行日前发表的一份报告说，为了防止老年人陷入贫困，避免退休金制度崩溃，富裕国家和发展中国家都必须寻找新的办法，改革国家养老金计划。中国，则面临另外一个问题：人口统计学方面的变化。一方面，越来越多的老年人依赖公共养老金计划；另一方面，参加养老金计划的就业人员越来越少。老年赡养比例在不到50年的时间就翻了一番。随着老龄化社会的一步步来临，老有所养是每个人的心愿，养老金制度牵动着所有人的心。我国养老金制度改革自上个世纪90年代初期启动以来，取得了显著的成绩，但是因为方案设计上的先天不足和改革目标的不完全清晰，导致后来改革过程中新老问题交织而生。种种现象表明，我国的养老保险制度建设仍然存在着较大问题。养老金制度的改革已经成为我们无法回避的问题。 政府让位与市场力量 欧洲福利国家在二战以后的经历表明，政府即使以强大的国家财政能力为后盾，也不能保证在任何历史时期、向任何一位公民都提供足以满足其预期的福利水平。对于我们这样一个人口众多、财政底子薄弱、地区之间发展极不平衡的发展中大国来说，政府试图通过自身的财政能力来完全解决或基本上解决公民的养老保险等社会保障问题，其愿望是良好的，体现了政府以民为本的精神，但是在财力上是绝对承受不起的。所以，发挥市场机制的作用，让社会通过自身的组织机制来解决养老问题，才应当成为我国政府的一个更为明智的选择。 按照《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中关于社会保障体制改革的这些论述背后所依赖的学理，我们部分地借助于市场的力量来解决艰巨的社会保障难题。 但是，随后进行的基本养老保险改革因为事先没有解决好“老人”的养老金支付来源问题，实践中导致了向“中人”和“新人”的个人账户缴费借款问题的发生，从而使后者的个人账户成为“空账”。“空账”户问题的产生意味着，基本养老保险制度虽然引入了个人账户，但是实际上实现的仍然是社会收入再分配单一的功能。个人账户的机理和作用在这里发生了扭曲。在这种情况下，中央政府试图在全国范围内统一基本养老保险制度、提高社会统筹层次、扩大覆盖面等努力，在体制外和体制内都遭遇了强大和持久的阻力。 对于这些问题，近年来我国基本养老保险改革，采取了以强大的推力来克服所遇到的阻力，比如加强“扩面征收”力度，试图以社会保障税取代缴费，着力提高社会统筹的行政管理层次等。2001年开始的辽宁省基本养老保险制度试点，将社会统筹和个人账户分开管理，在中央财政的支援下做实了个人账户，但是社会统筹部分和个人账户部分的比重则基本上还原为1995年“方案二”所计划的比例。从整体上看，这样一个养老保险体系仍然需要强大的政府财政能力为支撑，所以，市场力量依然受到强有力的排斥。 建议政府采取积极的态度对待市场力量参与养老金制度建设，主动采取调整改革的取向，使之符合或贴近基层和非国有部门的期望和利益的策略，从而使养老金制度建设的成本降到最低。政府放松对社会保障资源的控制，就要本着强化个人账户基础上的基金制计划，引导、顺应和配合市场力量进入的宗旨进行相应的制度安排。 两类基金共担养老重任 在养老金制度建设中引入市场力量之所以是可行的，是因为我们可以设计出这样一个制度安排。建立起若干个全国范围内经营的养老金基金，其中有少数几只政府基金，大部分则应是大的信托型养老金基金，和由众多的小型养老金基金组成的共同基金。 设立政府基金的目的是要偿还国家在养老保险改革以前对“老人”所欠的养老金历史债务。这类基金在受益发放上可以采取规定受益制的方式，不必设立名义个人账户，其融资来源则应是存量国有资产的转换：在改革国有资产管理体制之前，可以首先从存量国有资产中一次性切出作此用途的一部分国有资产，作为对“老人”历史欠账的补偿。这几只基金可以同其他基金一起进入资本市场，在公开、公正和公平的市场环境中运营。但是如果没有严格的外部监督，基金可能无法取得给定条件下最大的潜在投资回报率，或者管理费用会比较高，这是需要注意的一点。需要注意的另外一点是，这些政府基金应当严格限于支付国有企业“老人”的养老金历史债务的补偿，而不能随意扩大补偿范围和放松补偿条件。 其余的基金可以分为两类。第一类是一些大规模的行业性养老金基金计划，可以作为独立的信托基金，委托具备一定资质的基金管理公司经营或者自行经营。大量的中小企业可以以自己的养老金基金组成共同基金。这两类基金都应当建立在个人账户的基础之上，参加者应是在基金中有实际缴费积累的“新人”和“中人”。对于参加这类基金的“中人”，他们在实际缴费以前的工作年限应当折算为缴费，也以国有资产的转换进行补偿。关键的一点是，这类基金的个人账户必须实账运行，否则将失去个人账户的实际意义，并加大政府的财政风险。所以，对于目前个人账户“空账”问