从“法律咨询者”到“法治守护者”——改革语境下政府法律顾问角色的转换.pdfVIP

破维与馐|!荤2016年第1期·专论 从“法律咨询者’’到“法治守护者木 ——改革语境下政府法律顾问角色的转换 宋智敏 (湖南科技大学法学院，湖南湘潭411201) 摘要：我国政府法律顾问大多扮演着没有实质约束力的咨询角色，客观上制约了政府法律顾问 制度功能的发挥．全面深化改革不仅引发了我们对政府法律顾问“法律咨询”角色的反思，也推动了 地方实践对“法律咨询”角色的突破，还促进了我们对域外政府法律顾问“法治监护人”角色的借鉴。 改革语境下的政府法律顾问应定位为“法治守护者”的角色。它在内涵上有别于政府法制工作者、公 职律师和政府律师，在功能上立足于规范“政府立法”行为、提升行政决策水平和促进政府严格执 法，在权能上享有决策介入权、决策审查权和参与监督权等。要实现政府法律顾问从“法律咨询者” 向“法治守护者”的角色转变，国家需要制定类似于(敏府法律顾问管理规勘的统一立法，统一政府 法律顾问的管理模式、构建政府法律顾问的选聘机制、明确政府法律顾问的职责范围、完善政府法 律顾问的保障体系。 关键词：政府法律顾问；法律咨询者；法治守护者；合法性审查；依法决策 中图分类号：DF02 文献标识码：A 文章编号：1005—9512(2016)01．006㈣9 在“四个全面”治国理政总方略下，无论是依法治国、依法执政、依法行政共同推进，还是法治国 家、法治政府、法治社会一体化建设，政府法律顾问制度都是必不可少的重要举措。因此，党的十八 届三中全会提出“普遍建立法律顾问制度”，党的十八届四中全会进一步强调要“推行政府法律顾问 制度”。事实上，随着改革的不断深入，政府法律顾问制度已被各级政府在不同层面展开。截止2014 年底，我国约有23500名律师受聘各级政府部门的法律顾问，约占全国律师总数的l／10，多个省份构 建了省、市、县三级政府法律顾问体系。‘凑中，深圳市由于注重发挥政府法律顾问制度在促进依法 行政、转变政府职能、建设法治政府中的重要作用而荣获第三届“政府法治奖”。然而，就构建符合法 治中国内在要求的法律顾问制度，“保证法律顾问在制定重大决策、推进依法行政中发挥积极作用” 而言，无论是各级政府的实践探索还是学界的理论研究都是严重滞后的，甚至在政府法律顾问的角 作者简介：宋智敏，湖南科技大学法学院副教授，法学博士。 ·本文系湖南省教育厅青年项目“我国政府法律顾问制度建构研究”(项目编号：158089)、湖南省社科基金项目“我国 政府法律顾问制度运行研究”(项目编号：15YBAl42)的阶段性成果． ①李旺荣：(键立完善政府法律顾问制脚，认民日抛2014年1月15日． 60 从“法律咨询者”到“法治守护者” 色定位上都存在明显误区。因为，不管将政府法律顾问定位为“依法行政的参谋和助手”，②还是定位 为“政府提供法律咨询”的主体，@都是把政府法律顾问当成没有实质约束力的咨询角色，既缩小了政 府法律顾问行政参与的广度，也削弱了政府法律顾问促进政府依法行政的力度。在法治中国建设的 伟大进程中，政府法律顾问不应只是政府法律咨询的对象，而应是对行政决策进行合法性审查和监 督行政权力良好运行的法治守护者。 一、政府法律顾问角色的转变源于改革 改革与法治是当今中国社会发展的两大主题。啵治作为国家治理体系和治理能力现代化的重 要依托，必然要求深化行政体制改革，切实转变政府职能，创新社会治理方式，建立法治政府。政府 法律顾问制度无疑是法治政府建设的重要标尺。因为，规范政府的立法行为，需要政府法律顾问发挥 自身优势，使所立之法能准确地反映社会经济发展的要求，实现法制的协调统一；规范政府的决策行 为，需要政府法律顾问参与其中，促进政府决策的合法性和民主性：规范政府的执法行为，需要政府 法律顾问加强执法引导，提升行政官员厉行法治的自觉性。因此，改革我国行政管理体制，打造法治 政府，客观上需要深入反思政府法律顾问传统角色面临的困境，需要不断总结地方政府法律顾问角 色创新的经验，需要充分了解域外政府法律顾问角色的演变历程，从而寻求新时期我国政府法律顾 问的新定位。 (一)改革引发了对政府法律顾问“法律咨询者”角色的反思 自上世纪八十年代以来，由于改革开放的不断深入和市场经济的快速发展，我国政府事务与职 能得到了很大拓展