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从利益博弈视角看财政专户存在合理性摘要:我国财政国库集中支付改革过渡期设置的“财政专户”,目前正逐步演化为地方财政的“第二国库”的趋势。财政专户实质是财政部门、中国人民银行和商业银行等多方博弈的产物,但在短期内有其存在的“合理性”。从长期来看,可以采取先完善管理措施规范其运行,再纳入国库单一账户核算的两步走策略。 关键词:博弈;财政专户;辨析 中图分类号:F810 文献标识码:A 文章编号:1003-9031(2010)08-0023-04DOI:10.3969/j.issn.1003-9031.2010.08.04 2002年财政部、中国人民银行在《预算外资金收入收缴管理制度改革方案》中首次提及“财政部门设立预算外资金财政专户”(以下简称“财政专户”)这一名词。近些年来,随着财政专户的日益增多,财政专户性质也从反映预算外资金收支活动转变为财政部门开设在商业银行具有特定用途的账户,区别于财政部门开立在中国人民银行国库的财政库款户。财政专户逐步发展成为具有“数量多、利率多样化、账户余额大、汇缴账户不汇缴”特点的专户资金,并且有日益演变成地方财政的第二国库的趋势。本文试图从博弈论视角出发,剖析短期内财政专户存在的“合理性”,探讨完善财政专户管理的现实途径。 一、财政专户是利益博弈的产物 (一)改革过渡期的平衡博弈 2001年财政国库集中支付改革取消了预算单位和财政部门开设的大量账户,解决了财政资金大量滞留在预算单位而导致的资金腐败和收支效率不高等问题,完成了预算收支改革的第一步。由于受改革试点实施初期的各种客观条件限制,在改革过渡期允许开设财政专户来满足预算外资金的收支管理需求,这为财政专户的存在和发展提供了依据。多年来,财政专户在各项财政资金尤其是预算外资金的管理上起到了积极、有益的作用。但随着财政资金逐年增长,财政专户越开越多,不仅预算外资金纳入专户管理,预算内资金也大量流入专户。财政资金沉淀在财政专户使原先反映在各部门、各单位因过渡性账户而导致的各种问题相应集中转移到财政部门,既没有充分发挥其应有的作用,也与国库集中支付改革的“建立国库单一账户”的初衷相悖。 由于财政专户资金在归集、分配和管理上与纳入预算、缴入国库的财政资金在性质上存在一定的区别,财政部门一直以来存在“财政专户资金就是财政部门的资金”的本位思想,因此,在专户管理上有自我管理、排外制约的思想,而实际上财政专户的资金也是纳税人的资金,应属于公共资金的范畴。同时,随着经济增长和“乡财县管”、“镇财市管”等财政体制的改变,集中在各级财政本级的财力大增,巨额的非税收入、基金资金归集于本级财政部门管理,财政可用资金的大幅增长也为地方财政开设专用账户提供了前提条件。 (二)各方利益的现实博弈 1.财政部门:地方利益的代表 第一,财政资金增值的诉求。在“集中财力办大事”的工作方针指导下,地方政府向财政部门提出了尽可能地增加地方财政收入的工作目标,并每年都对财政部门下达征收任务。因此,地方财政部门单方面积极开展了所谓的国库现金管理。由于财政专户的资金,无论收支都存在资金在账户的停留时间,因此产生了对资金进行管理进而达到增值的操作空间。而按照有关规定,存放在中国人民银行国库的财政存款,没有预算安排和文件依据是无法拨付的,国库存款平均余额数量巨大,由于中国人民银行按活期利率计付利息,收益小,因此地方财政为了追求财政资金的高收益,必然会利用商业银行协议存款或定期存款等方式进行理财。 第二,财政部门自身利益的诉求。一方面,逃避监督。由于财政专户资金未纳入综合预算统一管理,资金滞留时间与使用途径合规程度缺乏良好有效的外部监督机制,因此为了逃避监督,财政部门将财政资金存放在财政专户上。同时,由于中国人民银行有监督财政库款支拨的职能,而商业银行是没有监督职能的,财政部门使用资金更加方便,相比将财政资金放在国库,财政部门更愿意将资金存放在商业银行。另一方面,“权利寻租”。为获取超额收益,财政部门往往会不积极使用财政专户资金,而将其大量地滞留在商业银行的专户中滋生利息,而滋生的利息如协定存款等的利息并没有相应的预算安排用途,因此很容易变相成为财政部门的“小金库”。同时,各商业银行纷纷向财政部门争取专项存款,财政部门的“权利寻租”空间增大。 2.央行国库:公共利益的代表 第一,中央银行履行“政府的银行”的职责。国库的基础工作是办理预算收入的收纳和预算支出的拨付,由于预算资金属于国家和人民所有,因此国库要为国家“守好库”。按照国库单一账户改革的要求,“建立国库单一账户体系后,相应取消各类财政性资金的收入过渡户,预算单位的财政性资金逐步全部按入国库单一账户体系管理”。因此,只要是财政资金就要纳入国库管理,这样有利于按人大审