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完善基层央行预算管理模式对策建议课题组组长：覃道爱 课题组成员：金武，谭亚勇，朱振聪 摘 要：中央银行预算管理办法主要经历了两个发展阶段：一是1994年至2001年实行的传统预算模式；二是2002年至2005年实行的全账户预算管理模式。2006年实施部门预算改革后，现行的预算管理模式受到较大的影响。本文从央行独立预算管理制度的概念出发，总结基层央行实施部门预算管理模式存在的主要问题，提出完善基层央行部门预算管理模式的若干建议。 关键词：中央银行；预算管理；部门预算 中图分类号：F832.31 文献标识码：A 文章编号：1003-9031(2008)08-0080-04 中国人民银行在1994年以前执行企业财务制度。根据国务院《关于金融体制改革的决定》，从1994年起取消中国人民银行利润留成制度和缴税制度，中国人民银行总行和各级分支机构实行独立的财务预算管理制度。1995年3月18日，第八届全国人民代表大会第三次全体会议通过了《中华人民共和国中国人民银行法》，人民银行独立的财务预算管理体制才以法律的形式固定下来。[1]人民银行执行的是一种独立的财务预算制度，它不同于国家财政预算又与事业单位的预算存在较大差别，在有些方面(如资产、负债管理等)又与金融企业的管理是一致的。从定义上看，独立的财务预算管理制度是指预算管理上以总行年度财务收支差额纳入中央财政预算，不归入地方财政预算。分支机构的财务预算由总行按“收支两条线”的原则办理，各项费用支出以核定指标的方式加以控制，不核拨资金。因此，人民银行的独立预算特点，决定了其实行的部门预算与其它部委有明显区别。其特殊性在于：一是预算编制范围较窄，仅包括各项费用支出，不包括业务性收支。收入不上缴，业务性支出据实列支。二是财政部对人民银行的费用管理仍实行指标控制，不实行拨款制。 一、中央银行预算管理模式的变迁 中国人民银行自1994年实行独立的财务预算管理制度以来，预算管理改革涉及到预算编制、预算执行、预算监督等方面，但其关键是预算管理模式的改革，主要经历了以下几个阶段。 (一)传统预算管理模式(1994-2001) 传统预算分配一直采用“基数法”，即在分配各部门的支出指标时，按照基数加增长的原则，在基期年(即上一年)的支出基数上简单地加上一个增长比例。基数加增长模式体现了折衷主义，模糊了得利者和失利者。预算基数的形成和预算增量的决定都主要依赖于政治上的讨价还价。由于基数的不合理，造成部门之间、支出项目之间苦乐不均。比如同是辖内有关的各级行，有些支行某方面的经费项目入不敷出，而有的经费却有结余，极容易形成科目、账户之间的相互挤占、混用情况的发生。在这种投入预算理念下，大家都有得有失，固化了增长方式，预算规模逐年放大，预算资金的自由支配程度逐年增加。所以，预算决策的理性程度就比较低，财政支出的持续增长也就不可避免。 基数法预算在稳定财政资金供给的同时，存在着以下问题：一是预算支出失去控制，造成支出膨胀。二是由于侧重于预算资金的投入、分配、使用等过程，因而对预算资金的使用结果较为忽视。三是部分项目或金额是事先无法估测的，往往会发生先支出后上报的现象。 (二)全账户预算管理模式(2002-2005) 2002年，人民银行开始实行全账户预算管理，其主要目的是为了严格预算管理，防止各项费用相互串用等。所谓全账户预算管理，即上级给下级核批费用预算时，对每个科目下的每个账户都核定具体指标，各账户之间不准相互串用。在全账户预算管理模式下，部门的责任仅仅就是让每一笔资金用到预算规定的用途上去，至于这笔钱是否用得有效，则不是部门的责任。这种模式主要是能有效地控制预算资金的支出。 全账户预算管理模式对规范财务收支行为、控制费用开支、增强预算的约束力，能够起到积极的促进作用。但在实际操作中却难以执行，主要因为：一是完整的经费支出定额标准体系尚未建立，如人员经费和公用经费支出定额标准有待进一步完善。二是年终下达全额预算指标的不合理性造成年底调账甚至变通入账而滋生的违规问题出现。 (三)部门预算管理模式(2006年至今) 人民银行作为国务院的行政部门之一，也随着我国预算制度的改革进行了相应改革。但由于中央银行与其他部委在职责、财务体制和业务收支等方面相比存在较大的特殊性，因此，2006年以前人民银行没有实行部门预算。2005年9月，人民银行根据财政部的要求按照部门预算要求编报2006年度预算，即从2006年起实行部门预算管理模式。 为了使预算编制规范、科学、公平、有效，人民银行在预算分配方法上进行了改革，采用“零基预算法”取代“基数预算法”作为财务分配依据。零基预算，是指不考虑过去的预算项目和收支水平，以零为基点编制的预算。零基预