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加强中国环境管理能力政策建议综述 2008年1月18 一、 背景 本综述基于六个机构关于中国环境管理的研究报告。本综述主要关注这六份报告中 涉及环境立法、监管体制、管理机制和政策工具等方面的政策建议，识别研究结论的异 同，指出未能论及的重要问题，总结下一步需要关注和应当采取的行动。此外，本综述 还包括与国际研究机构合作的中国专家的主要研究发现。 这六份报告是： 研究报告名称 研究机构 完成时间 中国环境：下一步行政改革的行动 世界银行（WB ） 2002 年 12 月 经 济 合 作 与 发 展 组 织 中国环境绩效评估 2006 年 7 月 （OECD ） 中国环境与发展国际合作委 中国环境执政能力研究 2006 年 11 月 员会（CCICED ） 加速环境监管体制改革，促进节能 中国可持续能源项目 （CSEP ） 2006 年 11 月 和环保双目标的实施 中国国家环境分析 亚洲开发银行（ADB ） 2007 年 5 月 中国的环境治理：基于国际经验的 美国自然资源保护委员会 2007 年 6 月 改革建议 （NRDC ） 二、 各报告提出的问题及政策建议综述 1. 中国环境管理能力的主要问题 各报告都分析了中国环境管理能力存在的主要问题。尽管角度略有差别，但是识别 出的问题是比较相似和统一的： (1) 国家环保总局规划、实施政策和协调相关机构的行政权限和能力不足 (2) 缺乏部门间协调和将环境问题纳入经济决策之中的能力 (3) 缺乏监督地方环境执法的能力，各级政府的环境管理职责不明确 (4) 环境保护措施不健全（环境影响评价制度效果差） (5) 环境监测和统计体系不可靠 (6) 过度依赖命令-控制型手段 (7) 法律条款含糊不清以及立法、执法和司法权威彼此矛盾 (8) 公众的权利受限，公众难以参与到决策之中，且环境信息难以获取 1 2. 政策建议综述 (1) 概述 各研究报告都涉及到了现有行政权限和能力不足问题。CCICED 认为这是环境治理 能力的首要挑战，认为该问题导致“国家环保总局难以参与到国家环境优先领域的政策 制定过程”。CSEP 也认为“环保部门地位不高很大程度上影响了综合决策中的参与能 力”。实际上，早在2002 年 WB 的研究报告中就提出了这个问题。然而时过五年，问题 仍未解决，也未见转机。环保部门履行将环境问题纳入经济决策之中的职责日益困难。 这不仅在于环保部门行政权限和能力不足，而且环保部门与其他部门之间以及环保部门 内部缺少协调机制。就此，各研究报告一致认为应该建立环境部，并在现有体制基础之 上建立稳定的部门间协调机制。这些研究报告的建议有所区别，但殊途同归，因为这是 加强环保机构管理能力的前提。 在现行环境管理体制中，环境管理能力具体体现为平行管理能力和垂直管理能力。 前者受到的关注比后者要少的多，然而无论哪一个都没有得到解决。推动中国环境保护 的垂直管理体制改革也成为六个机构的一项重要政策建议，而平行管理问题，仅 CCICED 提出了相关的政策建议。此外，要加强环境管理能力还应具备两方面条件—— 增加人