新公共治理背景下的绩效审计研究.docVIP

　　新公共治理背景下的绩效审计研究 [摘要]新公共治理运动兴起于20 世纪70年代末，它是一个公共行政模式由权力至上到责任至上的进化历程，其核心特征是对政府绩效及其责任的高度关注。新公共治理运动从需求和审计能力两个方面促进了绩效审计的发展，并导致其从一种意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。，这种促进作用主要体现在国外。推动我国绩效审计的发展，需要扩大审计需求、进步审计能力、改革审计体制三管齐下。 　　[关键词]新公共治理 权力制约 绩效评估 绩效审计 　　从2003年3月SARS危机爆发，到2004年6月 “审计风暴”席卷全国，的媒体已经把人民知情权、政府透明度、政府可问责性等符合世界潮流的理念广泛传播开来。这引发了我们对审计与权力制约、政府责任与绩效评估、绩效审计等的思考。本文将聚焦“新公共治理”这一公共行政学领域的新动向，力图客观熟悉其在绩效审计演变过程中扮演的角色。我们以为，新公共治理运动对政府责任及其绩效的夸大，从社会需求和审计能力两个方面促进了绩效审计的发展，并导致其从一种政治意义上的权力制约机制转变为一个市场化的绩效评估工具。目前，这种促进作用主要体现在国外。推动我国绩效审计的发展，需要扩大审计需求、进步审计能力、改革审计体制三管齐下。 　　一、传统的绩效审计：权力制约机制 　　1986年，在澳大利亚悉尼召开的最高审计机关第十二届国际会议发表了《关于绩效审计、公营审计和审计质量的总声明》。在该声明中，绩效审计被定义为：对公营部分治理资源的性（Economy）、效任性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）（即“三E”）所作的评价与监视。和其他类型审计一样，绩效审计产生的基础也是受托责任。不同之处在于这是一种存在于公共领域的受托责任，即政府接受国家立法机构或全体公民的委托对公共资源进行经营和治理，从而对公共资源所有者负有的责任。公众作为资源提供者，享有监视政府运营效率、考察政府受托责任履行情况的权力。现实世界里，出于本钱效益的考虑，公众不会亲历亲为的进行监视和考察，而是通过将审计权力赋予立法部分、司法系统或独立机构 来达到对政府使用资源情况的终极控制。绩效审计也就成了对政府权力进行监视的一种制约机制 . 　　要从制度上减少政府道德风险和逆向选择引发的交易用度，在事前就必须对其拥有的权力进行某种制约；事中保证权力行使过程受到监视；事后则需要对权力行使的结果进行评价，或照功行赏，或追究责任，形成有效的激励机制。在现实中，事前的权力制约演化为立法机关拥有社会重大事务决策权，政府拥有社会重大事务执行权和日常治理事务决策权；事中通过政府对外报告体系保持权力行使过程的公然和透明；事后的结果评价和处理主要有赖于对权力资源受托情况进行考察的绩效审计。绩效审计就是通过对政府运行结果的评价来参与权力制约的。 　　二、新公共治理背景下绩效审计的发展：绩效评估工具 　　20 世纪70 年代末、80 年代初，伴随着全球化、信息化以及知识经济的到来，西方各国相继掀起政府改革浪潮。进进90年代后，一些新兴化国家和发展中国家也出现了同样的改革趋势。各国的政府改革均表现出一个相同或相似的基本取向，即采用贸易治理的理论、和技术，引进市场竞争机制，进步公共治理水平和公共服务质量。这被称之为“新公共治理”（NPM）运动。在我们看来，新公共治理的实质是：在公共责任与顾客至上理念的指导下，政府部分职能和公共服务输出市场化，以及政府责任机制的改变和再造。在这种新的责任机制下，公共治理实践中又逐渐引进竞争与市场机制、绩效治理与评估等灵活有效的治理方式。 　　传统公共行政模式下的责任机制如欧文。E.休斯所述：政治责任与治理责任，前者是政府对选民的责任，后者是官僚系统对政府的责任（[澳] 欧文。E.休斯，彭和同等译，2001）。政府部分的责任链表现为行政职员通过各个部分的等级结构，在技术上对政治官员负责，并终极对公众负责。与此同时，政治官员负责的政策事务与留待行政职员完成的行政事务也被严格区分开来。显然，这是一种没有明显结果指向的治理责任，政治责任也间接、含混，必然导致官僚系统中“不求有功，但求无过”消极作风的盛行（李东云，2003）。 　　不丢脸出，新公共治理环境下对政府权力的限制与制约在形式上已不限于刻板的规则和条文，而是寓市场竞争机制于政府治理之中，变过往的规则控制为严明的绩效目标控制。对政府责任及其绩效的关注为绩效审计创造了一种市场化的需求。政府部分为帮助自己改进绩效、赢得公众信任，政府内部机构和公共服务的外包者为获得生存空间，都将绩效审计看作一件理所当然的事情，客观上产生了对绩效审计的需求。 　　其次，固然社会需求对绩效审计的发展起着根本性的导向作用，但这种发展要落到实处，还取决于审计自身的供给能力，后者是决定性的平