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教育政策常态性政策偏离摘要：研究民办教育政策的变迁，常常会发现政策目标与政策效果不一致的政策偏离现象。民办高等教育既没有完全按照政策规定的方向去发展，也没有能按照办学者的思路来发展。民办高等教育的发展轨迹呈现出一种无法预测的、常态性政策偏离。考察1980年至1991年间的民办高等教育政策，会发现这样的常态性政策偏离尤其明显。形成这种偏离的原因主要是当时的政治大环境、教育领域的实用主义哲学指导思想及我国的教育政策供给体制。 关键词：民办；高等教育；教育政策；常态性；偏离 中图分类号：G640　文献标志码：A　文章编号：1009-4156(2011)06-011-03 制度主义认为，政策是制度性的输出，一项政策只有被政府机构采纳、实施和执行之后才能成为公共政策。政府给予公共政策合法性，政策通常被认为是法律义务。政府通过垄断着社会中的强制力量，要求全体公民对其忠诚，使得政府能够实施统治全社会的政策，并且垄断着对暴力的合法运用权，促使社会中的个人和团体把政府的偏好体现在政策中。 然而，政策过程在很大程度上是一个连续不断的、高度复杂的演进过程，它由一系列的决策构成，牵涉到大量的、制度化组织的范围内活动的行动主体及其使用的政策工具。在这样一个复杂的演进过程中，理想的“发现问题――制定政策――解决问题”的环路总是会走人这样或那样的分支。这就不得不促使我们去考虑。是政策本身还是政策制定、实施的某个环节导致了这样的变化。就政策过程研究来说，就是要“通过细化不同类型的变量及其相互之间的一般关系……为探索提供了一个基础，即变量的一般种类是如何松散地组成一个固有的结构的”。因此，如果要解释中国的教育政策偏离现象，我们可以从政策过程理论中寻找一些框架或模型，将实际政策过程中相对应的关键事件筛选出来，从而梳理出中国教育政策变迁过程的脉络。 一、民办高等教育政策的变迁 我国民办高等教育政策大致经历了三个阶段。一是1978―1984年的政策失声阶段。在这个阶段，全国有不少地方出现了民办教育的萌芽，但是国家政策此时则暂时处于失声阶段，既没有采取强制手段限制甚至扼杀民办教育的发展以维护公办教育的正统地位，也没有肯定或提倡其发展，只是不置可否。在这种氛围之下，民办教育得到一定程度的发展。1982年，由全国科学社会主义学会(筹委会)和北京科学社会主义学会举办的第一所集体所有制的开放性大学――中华社会大学在北京成立。1984年，我国的民办教育事业有了突破性的发展：1984年3月，全国第一家国家承认学历的民办公助制的学校――北京海淀走读大学诞生了；截至同年3月底，北京市民办学校的在校学员人数已达到10万人。二是1984―1991年的政策介入阶段。在这个阶段。国家通过各种政策法规赋予了民办教育合法地位，对民办高等教育的设立、民办学校的外部管理、内部教学管理等都作了指导性的规定。但是在实践中，民办高校的办学行为与政策规定出现了较大程度的不一致，种种“违规”行为不断发生，导致相应的后续政策不断出台。在这个阶段，民办高校的数量经历了增长和回落的过程。三是1992年至今的政策引导阶段。政府制定了涉及民办教育的性质、民办高校的设立标准、教学管理、行政管理、财务管理、扶持保障等各方面的政策。但是，这些政策并没有像人们预期的那样使得民办高校按照政策规定的方向发展，相反，民办高校通过一些途径向政府提出了诉求。可以说，我国民办高等教育发展的路径是民办高校与教育行政部门共同摸索出来的。这种发展路径体现在政策上是，中央和地方各级教育行政部门颁布了一系列鼓励、支持、监督、管理民办高校各个方面的规章条例；体现在办学实践上则是，不同类型、不同层次民办高等教育机构的创办、发展、分化、萎缩甚至消亡。从整个三十多年的发展过程来看，民办高等教育办学实践的演变历程和政策规范的演变脉络并不完全一致。政策文本体现出一种演进逻辑，政策实践则体现出另一种演进轨迹，二者的不吻合已然成为民办高等教育政策变迁的常态。 二、教育政策常态性政策偏离的发生 (一)政策文本中的政策演进逻辑(1980―1991年) 从20世纪80年代开始，由于国家对教育恢复重视，从中央、人大到国务院、教委，陆续出台了许多教育政策，其中提到民办教育的就有29项政策文件。这些政策文本有的是以法律形式出现，有的是以决定、规定形式存在，有的则是以通知形式表现。如果我们将这些政策文本按照时间的纵坐标来进行梳理，就会发现教育政策的发展具有很强的自我生产能力和严密的逻辑递进关系。1982年《中华人民共和国宪法》提出：“国家鼓励集体经济组织、国家企业事业单位和其他社会力量依照法律规定举办各类教育事业。”1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》(以下简称《决定》)在宪法基础上进一步提出：“地方要鼓励和指