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浅谈我国信息公开法律制度2008年5月1日起在全国范围内正式生效的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)是我国法治发展进程中的一个重要里程碑,对我国民主政治和宪政建设起到了巨大的推动和促进作用。自《条例》实施以来,各级政府大都通过政府网站、政府公报、新闻媒体等载体,对政府信息进行了公开。 然而,在实施近2年的时间里,随着信息公开实践的深入,该《条例》在法律层面上遭遇了不少尴尬,突显出一系列矛盾,让我们不得不重新审视我国的政府信息公开法律制度。 一、《条例》与《档案法》之间的矛盾 在实践中,由于调整对象的部分重合,作为行政法规的《条例》与作为法律的《档案法》之间产生了一系列矛盾,制约了我国信息公开制度的顺利实施。 “上位法优于下位法”是确定法律文件效力位阶的准则之一。《条例》的制定主体是国务院,属于行政法规,《档案法》由全国人大常委会制定,属于法律。因此,《条例》在效力位阶上低于之前制定的《档案法》。然而,政府信息最终将归为档案。尽管政府信息的内容和形式不变,但是一旦转化为档案,就意味着不再是《政府信息公开条例》意义上的“政府信息”,而是《档案法》意义上的“档案”,无论是存放在机关档案室,还是档案馆,都只能按照《档案法》的规定来进行查阅。在法律上,应受《档案法》关于档案的查阅利用等相关规定的约束。如果两者发生冲突,按照“上位法优先”的原则,应该按法律即《档案法》的规定办,《条例》的规定就难以实现。于是,在政府信息归为档案后,一方面给公众要求公开某项政府信息造成程序上的不便,一方面也给一些政府机关不公开某些信息提供了理由。 由于公开政府信息是我国民主法治建设的大事,是法治社会中政府的一项基本义务,因此,以法律的形式规定政府信息公开制度,充分保障公众的知情权是非常必要的。这样才能使我国这一民主法治建设的重要举措切实落到实处。否则保障公民的知情权会成为一句空话。 二、公开范围较窄与公众信息需求量巨大的矛盾 《条例》颁布后,公众对政府信息公开的需求骤然放大,然而由于《条例》对信息范围的限制无法适应如此巨大的需求量,产生了一系列矛盾。 《政府信息公开条例》的第九条至第十二条以列举的形式列举了政府信息公开的范围,在第十三条中规定:公民、法人或者其他组织可以在一定条件下向政府部门申请获取相关政府信息。这种以列举而非排除的形式规定公众可以获取的政府信息,相比国外采用排除法,即规定少数如涉及国防、公共安全、个人信息等不能公开的内容以外,其他都要公开的立法模式来说,将信息公开范围限制在一个较小的范围内,信息量较为有限,同公众对政府信息,尤其是涉及民生等方面的政府信息的井喷般的需求量形成了鲜明的对比。 因此,笔者认为我国也应采取已经为世界各国所广泛采用的“政府信息以公开为原则,不公开为例外”的排除式的信息公开立法模式。从立法技术上说,只有规定了除那些信息不能公开之外,其他必须要公开,才能使信息公开的范围更具科学性、开放性,这样才能从实质上充分保障公民知情权的行使。 我们国家既然已走出了公开政府信息这具有历史意义的一大步,就应该以更加开放、更加透明的姿态来面对公众,给公众以满意的答复。因此,行政机关应当实时对自己掌握的信息进行整理,梳理信息中哪些属于公开信息,哪些属于涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。并主动将更多的信息进行公开,不要等公民提出申请甚至提起诉讼之后才进行公开。唯有这样,才能充分尽到政府尊重公众知情权的义务。 三、规定模糊与概念确定化要求之间的矛盾 《条例》第8条规定:“行政机关公开政府信息,不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”这一规定,看似很合情合理,但细细品味,尤其是实际操作起来,发现这一规定的原则性过强,适用时很难把握。“国家安全”、“公共安全”、“经济安全”和“社会稳定”这四个概念的含义十分模糊。可以说在不同的历史时期,对于“安全”、“稳定”是有不同的界定的。比如,解放初期和改革开放以后相比,我们就对“国家安全”、“公共安全”、“经济安全”的认识和定义截然不同。这种模糊性的术语和规定给《条例》的适用造成了很大障碍,也给行政机关规避信息公开提供了冠冕堂皇的便利和借口。 再有,《条例》第14条规定“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息”。“国家秘密”的定义非常宽泛;“商业秘密”在《反不正当竞争法》里的解释是否适用于本《条例》,还有待立法或司法解释进一步规定;理论界和实务界对“个人隐私”的理解还存在很大分歧。这样一来,使得《条例》在适用过程中非常容易引起争议,从而引发行政诉讼,增加司法机关的办案负担。 《条例》用语的模糊性和规定的过于原则化使信息公开实践陷入了无所适从的困境。笔者认为,有关部门应