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　　对进一步优化立法权限配置的思考 丁祖年 路国连 摘要：在切实推进依法改革和全面深化改革的新形势下，以适当扩大地方立法权限为重点进一步优化立法权限配置，实现地方事权与立法权相匹配，对于调动中央和地方两个积极性，并为地方先行先试改革提供法治保障，具有重要现实意义。当前应当从四个方面优化立法权限配置，一是设立不同层次的法律保留事项，适当扩大地方性法规在基本制度实施方面的空间：二是进一步扩大地方性法规在设定行政处罚、行政强制等方面的权力：三是除全国性事务外，中央立法应当为地方立法留有必要空间：四是为保障地方依法改革，应当明确法律授权地方立法的程序和范围。 .. 关键词：立法权限配置 扩大地方立法权 法律保留 深化改革 简介：丁祖年，浙江省人大常委会副秘书长、法制工作委员会主任；路国连，浙江省人大常委会法制工作委员会副处长。 我国是单一制国家，立法权归属于中央，中央通过宪法和法律授权地方享有一定立法权。但随着经济社会的不断发展和改革的不断深化，现行立法权限划分已日益不相适应。在坚持我国单一制立法体制下，以适当扩大地方立法权限为重点进一步优化立法权限配置，对于调动中央和地方两个积极性，更好地发挥地方立法在推动和保障全面深化改革中的作用，促进中国特色社会主义法律体系的不断发展和完善，具有重要意义。 一、进一步优化立法权限配置的必要性 根据我国宪法和法律的相关规定，目前地方性法规的权限范围主要有三个层面的限制。第一个层面的限制是宪法、地方组织法、立法法的规定。根据宪法、地方组织法和立法法的规定，地方性法规的权限边界是“不同宪法、法律、行政法规相抵触”，即“不抵触原则”，并明确地方性法规可以就三类事项作出规定：一是为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区域的实际情况作具体规定的事项，即实施性立法；二是属于地方性事务需要制定地方性法规的事项，即自主性立法；三是不属于法律保留事项，且国家尚未制定法律或者行政法规的事项，即先行性立法。第二个层面的限制是行政处罚法、行政许可法、行政强制法的规定。法律规范的实施是由国家强制力为保证的，这是法区别于其他社会规范的主要特征之一。国家强制力在行政管理领域的主要体现就是行政处罚权、事前监管的许可权和行政强制权。前述法律明确了地方性法规可以设定的行政处罚、行政许可、行政强制的原则、种类、范围等。这些规定直接关系到地方性法规的立法权限大小，直接关系到地方立法在治理社会中根据本地实际运用强制手段和措施所能发挥作用的范围。第三个层面的限制是其他部门法律和行政法规的具体规定。由于地方性法规不得与法律、行政法规相抵触，因此，大量部门法律和行政法规调整范围的大小，具体制度设计是原则还是具体，直接决定了相应地方立法的空间。 我国遵循的基本原则是地方服从中央，下级服从上级。这是现实的需要和历史的选择，也有历史传统、民族文化、民族心理等因素，有其必然性和合理性。“在中国快速工业化和现代化过程中所要解决的缩小经济差距、维护社会稳定、应对国际压力和挑战等问题上，加强中央集权和维护中央权威具有现实必要性。”但中央集权并不等于中央专权，中央集权主要是从权力的终极归属意义上讲的，即所有的国家权力都归属于中央，地方管理权限于中央授权。由于我国疆域广袤、幅员辽阔、人口众多、地理环境复杂、地区间经济社会发展水平和文化的差异较大，为实现有效社会治理，中央需要根据经济社会发展形势，依照法定程序授予或者收回地方相应管理权限。适时调整中央和地方的权力划分，对于更好地发挥中央和地方两个积极性，促进国家长治久安和繁荣昌盛，具有重要意义。建国以来，我国中央和地方的关系大致经历了两个阶段。第一个阶段是1978年改革开放前的计划体制时期，中央高度集权。建国初期，百废待兴，各级政权建设刚刚起步，权力高度集中于中央，这对于维护国家统一和政治稳定，区分轻重缓急、集中力量办大事，建立必要的经济基础和社会秩序，发挥了重要作用。但随着经济社会的发展，各项事业进入常态化后，地区差异和发展不平衡状况凸显，在不少领域中央统一政令的一刀切做法已不适应地方的差异化发展，也不利于发挥地方积极性。对此，毛泽东主席在1956年谈及如何解决中央和地方的矛盾关系时说，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，发挥中央和地方两个积极性。周恩来将其概括为既要会讲“北京话”，又要会讲“地方话”。之后，由于国民经济极端困难，行政体制僵化，中央于1958年下放了部分经济管理权限，但因地方盲目建设和重复建设，造成国民经济比例失调等问题．1960年又收回了下放的权限；1970年中央再次下放权力．1975年再次收回。中央和地方关系陷入“一放就乱，一收就死”的困局。就中央和地方立法权限的划分而言，这个阶段在两个不