让救助真正成为穷人之友.docVIP

让救助真正成为穷人之友“检验我们进步的标准，不是看我们是否为那些绰绰有余者锦上添花，而是看我们能否使得那些缺衣少吃者丰衣足食” ――[美]罗斯福，1937 2003年6月22日，这是一个值得记取的日子。 这一天，国务院正式发布了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，该《办法》共18条，旨在救助城市中的流浪乞讨者，自2003年8月1日开始实施，届时将同时废止1982年5月国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。 这个《办法》的出台和即将实施，意味着备受谴责的实施了21年的收容遣送制度行将就木，意味着那些流浪乞讨者将不再可以被随便关押和勒令强迫劳动――他们是需要关心和救助的同胞，本应享有人人生而有之的人身自由。 该《办法》所体现的国家慈善性质是显而易见的，其第一条规定：“为了对在城市生活无着的流浪、乞讨人员（以下简称流浪乞讨人员）实行救助，保障其基本生活权益，完善社会救助制度，制定本办法。”这与1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的立法目的存在巨大区别：“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结，特制定本办法。” 前者重在救助，主要目的是慈善性质，而后者重在所谓的“教育”、“治安”，虽然也称救济，但以强制收容为手段，救济也就成了纸上谈兵，倒是附带着治安管理目的，于是在现实中变形也就在意料之中――这一切都在新《办法》排除之列，这是一个不小的进步。 救助《办法》虽然从头至尾没有出现过强调受助人员自愿受助的条文表述，但其具体条文的内涵已经基本上涵盖了这一应有之义。 例如其第五条规定，行政公务员在执行职务时发现流浪乞讨人员的，应当告知其向救助站求助，对孤老残病弱者还应当引导、护送到救助站；第十条规定，救助站不得向受助人员及其相关者收取费用，也不得以任何借口组织受助人员从事生产劳动；其第十一条规定，救助站不得限制受助人员离开救助站，救助站对受助的孤老残病弱者应当给予照顾，并且要求救治站做到尽快帮助受助人员找到归家之路；第十二条要求各地方政府安置好本辖区的在外流浪乞讨者。 同时，救助《办法》也已经基本上不再使用警察力量介入受助者进入救助站之后的救助活动。这是救助《办法》具有进步意义的最显著变化。 鉴于本《办法》的出台经过比较特殊，在废除旧制和寻求替代性方案的双重压力下，使得本《办法》在某种程度上具有平息民怨的政治性功能，同时还具有应急性质，从而不可能像许多法律法规那样经过长期酝酿，征求各方意见才最后定稿并审议通过，于是显得有些仓促。但《办法》也给自身完善留下了一定空间。《办法》第17条规定“本办法的实施细则由国务院民政部门制定”。正是这一思路的立法技术体现。 鉴于此，为了真正落实救助这一社会保障政策，防止本制度在具体实施执行过程中，因复杂的社会原因而发生制度异化，并且为了防止一部法规动辄修改，降低权威性和稳定性，本文认为即将出台的实施细则也许有必要考虑下面七个问题，以更好地完善救助制度： 一、何为“城市生活无着的流浪乞讨人员”需进一步明确界定 这是整部法规存在的一个明显不足，这样不容易界定哪些人该被救助，哪些人不该被救助，容易造成行政效率低下。所谓“生活无着”应当有一些量化的指标，而不仅仅是看上去比较穷。这种不确定也给第十五条关于救助站渎职投诉条款带来过于模糊的界限，同时容易造成诸多应当受助者未获救助的矛盾与不当受助的问题。 二、各行政部门职责还需进一步明确 第四条第二款规定，“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内做好相关工作。”此规定缺乏具体可操作性，这里的“做好相关工作”到底是服务性质还是强制性质并未规定，给行政部门留下了过大的自由裁量权，在具体实施中容易导致随意性过大而引发行政部门不自觉地超越职权或者不作为。 三、自愿性质需更加明确，否则容易导致变相强制 就在上述涉及的条文中，便存在着不少模糊之处，例如第五条“行政公务员的告知义务”没有规定，如果被救助者不愿意受助，应当如何处理。虽然按照常规解释，应当是履行告知义务即为完成第一步行政行为，受助者若有继续求于执法者，执法人员应当继续相助；如果流浪乞讨者不愿意受助，那么流浪乞讨就是他们的自由，他人无权干涉。但《办法》未明确这一点，可能会造成行政行为与相对人之间的扯皮。而第十一条的规定则尤其容易被理解为，流浪乞讨者的原籍地方政府有强行接引流浪乞讨者回本乡的权力。因此，这是实施细则需要着力防范的。 四、受助者在救助站受救助尚需期间和频率限制 以我国现有的经济实力，在缺乏其他经济政策辅助以及缺乏社会慈善组织的现状下，要大规模地长期救助流浪乞讨者恐怕还有很大压力，甚至是根本不可能的事情，因此虽然第二条规定，本《办法》是一项临