论城市土地储备制度的的法理基础.pdfVIP

河南省政法管理干部学院学报 2011年第5一期(总第128期) 论城市土地储备制度的法理基础 蔡养军 (扬州大学法学院，江苏扬州225009) 摘要：城市土地储备制度是国有土地使用权改革的重要成果。它有助于落实城市规划，推动城市土地 的集约节约利用，保障国有土地收益。该制度的正当性基础在于公共利益理论。经营城市说体现了“土地 涨价归公”的要求，最终目标仍在于公共利益的维护。在制度设计和操作细节方面，国外土地储备的经验仍 可给我们许多借鉴。土地储备制度虽然取得了一定成效，但仍然存在不少问题有待解决。 关键词：城市土地储备；制度定位；法理基础 一、城市土地储备制度在我国土地制度中的 处境艰难，其占用的国有土地因企业无力补偿地价 定位 而难以流动。部分单位和企业绕开政府私自进行土 (一)城市土地储备制度是城市土地使用制度 地出租和转让，形成隐性土地市场，导致国有土地收 改革的要求 益流失。城市建设需要用地时，政府掌握的土地有 1979年的《中外合资经营企业法》开启了国有限，只能依靠增加征收城郊耕地的办法来解决¨J。 土地有偿使用制度的先河。依该法规定，中外合资 绝大多数新增建设用地采取协议出让和“毛地”出 经营企业的中方合营者以场地使用权为出资的，应 让方式，复杂的拆迁工作由开发商主导解决，这既容 向当地政府缴纳场地使用费；中方合营者不以场地 易诱发土地出让过程中的腐败现象，又容易激化社 使用权作为出资的，由合资企业向当地政府支付使 会矛盾，影响城市建设的进行。 用费。1982年，深圳开始征收城市土地使用费，抚 推动城市困难企业占有的划拨土地更加有效的 利用，推动建设土地使用权以拍卖、招标等信息更透 顺、广州于1984年试行征收土地使用费。1987年 深圳市率先试行土地使用权出让，上海、厦门、天津 明的方式来出让，维护国有土地收益，加快城市发展 等城市先后跟进。1988年宪法修正案修改，明确的速度，促进土地市场健康发展，需要一种新的机 “土地使用权可以依照法律的规定转让”，《土地管 制。在这样的背景下，城市土地储备制度应运而生。 理法》于同年作了相应修改。以1990年国务院发布 1996年11月15日，上海成立全国首家土地储 《城镇国有土地使用权出让与转让暂行条例》为标 备机构——土地发展中心。其主要任务是盘活城市 志，国有土地有偿使用制度正式确立。1994年颁布存量土地，优化土地资源配置，提高政府宏观调控土 实施的《城市房地产管理法》将城市国有土地有偿 地市场的能力。1997年8月，杭州市成立了土地储 使用上升到法律的层次。 备中心，最初的业务以收购企事业单位因产业结构 计划经济时代，城市国有土地全部通过行政划 调整需盘活的存量土地和收回违法用地、闲置抛荒 拨取得。在迈向市场经济的过程中，部分国有企业 土地及无主地为主。后来逐步扩大到市区需盘活的 ·收稿日期：2011一05一18 基金项目：本文系江苏省教育厅资助项目“土地储备制度的法律政策与运行机制研究”的阶段性研究成果(项目编号：08SJD8200024)。 作者简介：蔡养军(1972一)，男，山西临猗人，扬州大学法学院副教授，法学博士。 67 万方数据 所有土地和新增建设用地中用于商品房开发的土 储备实行计划管理，土地储备年度计划还应根据土 地。对进入储备库的土地完成拆迁与前期开发后， 地利用年度计划来制定。 实施“净地”出让。1998年6月，国土资源部以内部 3．土地储