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主体功能区规划与城乡规划 杨伟民 中共中央财经领导小组办公室副主任 主要是介绍全国主体功能区规划的一些内容，然后顺带就是讲一讲为了实施好主体功能区规划，有关的规划应该怎么做，谈谈我个人的一些观点。 我分成三个部分来介绍：一个就是主体功能区提出的背景，就是我们为什么要提出主体功能区这样一个战略，这是中央的“十二五”规划把主体功能区作为一种战略，当然这个词儿可能翻译起来比较难，但是是结合中国国情提出来的。在一定意义上来讲和国外的空间规划，就是那种总体的空间规划有一定的相似性，但是又不完全是这样一种规划。 第二个方面我讲一下全国主体功能区规划的一些主要内容，主要是我们怎么划分的。 最后面讲一讲怎么样建立统一衔接的规划体系。 一、“主体功能区战略”提出的背景 这个主体功能区攻略应该说是从三个角度来提出来的：第一个就是根据中国的国情，第二就是根据中国目前国土空间开发当中存在的问题，是针对问题提出来的，是一种问题导向型非常明确的这样一个战略，第三就是应对未来，我们还面临很多很多挑战，当然包括在国土空间开发当中，我们就会遇到很多挑战，比如说我们住房需求等等各种需求，为迎接未来的挑战，所以我们也必须要去这么做。我后边会具体解释一下。 （一）中国的基本国情 从中国的国情来看，中国这样一个基本国情叫人多地少空间窄，我们虽然960万平方公里的陆地国土空间，但是扣掉了不适宜开发的那些面积以后，真正的人均占有的平原面积是很少的，这是中国的一张地形图，这个很容易很清楚地看出来，大片的面积是青藏高原，平均海拔是4000公顷以上，它肯定不适合于大规模进行工业化和城市化的开发，当然也不可能有那么多人在这里边居住。比较绿色的，这是我们最适合于开发的面积，所以我们后边有一张图，我们绝大部分人口，96%以上的人口都集中在这样的一个区域上。 这是中国生态重要性的一个评价图，就是虽然国土空间很大，但是很多地方生态很重要，像这些地方，你如果破坏了以后，那么对我们的生态会带来很大的一些影响。这个都是有具体的比例的，这是请中科院的一些专家做的。这是生态脆弱性的一个评价图，像这些地区都是生态极端脆弱的，大概中度以上脆弱的国土占我们陆地国土空间的50%左右，所以这50%的国土也就是中度脆弱以上的地区，如果你稍微不当地进行开发，最后生态环境会遭受严重的破坏，而恢复起来少则几十年，可能多的可能需要上百年，现在我们已经有了很多这样的一些教训。 这就是刚才我说的，我们国家的叫瑷珲腾冲线，这实际上是胡焕庸线了，在30年代的时候，上世纪30年代就总结出来的。现在我们事实上也是这样一种情形也就是说94%的人口居住在这条线以东。为什么呢？很显然，它是总结了一种自然规律，虽然这条线三十年代是在农业社会，根据农业社会的情况，因为它是从唐末以来总结了唐末以来的人口分布，但是现在我们已经工业化了，但是这条线在工业化以后仍然是适用的，无论是第五次人口普查还是最近的第六次人口普查，都证明这条线以东以南集中了人口94%—96%的人口。 这是中国、美国和欧洲一个国土空间总面积的一个对比，因为这样大体上空间是差不多的，都是在一千万单位这样一个概念上，但是人均土地面积像中国7200就少了很多。然后因为我们平原面积很少，所以扣掉了高山、峻岭、高原以后，我们人均的平原面积只有860平方米，一亩地多一点点。我们很多农村盖房子占地是180平方米，当然如果大家都那么建，建完以后就剩了六百了，那也就是说剩了一亩地了，可能我们在这一亩地上要建我们的城市，高速铁路、高速公路、机场等等主要的都要在这里面出，所以我们必须要集约的利用我们的土地。所以为什么要搞主体功能区呢？就是我们要从我们的国情出发，把人口集中在少数一些地区去发展。这是第一个。 （二）存在问题 第二个方面就是从我们针对我们现实当中存在的一些问题，国土开发当中的一些问题提出来的，就是为什么搞主体功能区。第一个问题就是我们生态系统遭受到了很大的损害。像这是我们全国沙化面积960万平方公里，你看174万变成沙化，12万石漠化了。因为时间关系，很多图我都没有在这儿展示。这是地下水开采的情形。这是地下水漏斗的一些区域的情形。这些地区如果过渡的采集地下水以后，这些地区塌陷以后，这些地区也会成为不适宜人居住和生存的地方。 比如说，像中国现在大家知道我们经常在缺水和洪水当中循环，今年非常典型，刚刚在旱，然后马上就变成了涝，变成了洪水了。我个人看，缺水和洪水在一定意义上来讲，是因为中国装水的盆越来越小了。我举了一些例子，湖泊的面积减少的程度，然后还有湿地减少的程度等等。也就是说我们森林遭到采伐、湿地遭到破坏，草地也遭到破坏，冰川……当然冰川不仅仅是我们人类行为不当开发引起的，很大程度上是因为全球气候变化引起的。这些装水的盆越来越小，所以有的时候它就会旱，所以有的地方就必然会涝，就会变成这