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第三部门准公共物品供给过程中的政府作用 第三部门准公共物品供给过程中的政府作用 中国人民大学财政金融学院 迟强 摘要：本文讨论了第三部门供给准公共物品供给过程中，在产品生产、组织形态和决策 机制等环节形成风险的可能和表现，结合美国对于非政府/非营利组织的管理实践，对我国 政府今后一段时间内面对第三部门的发展提出了建立专门机构、推进项目管理、构建法人治 理结构、培育执业人员等政策建议。 公共物品既包括“纯公共产品”，“也可以包括‘公共性’从 0 到100％其他的一些商品 和服务”（詹姆斯·布坎南，1993：20），即准公共物品。一般认为，公共性接近 100％（非 竞争性和非排他性显著）的准公共物品适合由政府供给，公共性接近 0 的适合由市场供给， 其余的则比较适合第三部门来供给。对于准公共物品的供给，大量的研究集中在了市场供给 模式，也探讨了政府和市场之间的关系（E.S.萨瓦斯，2002）。而对于第三部门供给模式， 则过多强调了单方面的合理性和有效性，显有政府与第三部门良性互动、共同治理方面的研 究。事实上，准公共物品的特征决定了其特殊的供给方式，其特殊的供给方式又必然会给第 三部门带来自身难以化解的风险，这就需要政府为第三部门提供保护性和推动性的设置。 一、第三部门供给准公共物品的特征及其风险 （一）第三部门供给的准公共物品 第三部门供给的准公共物品包括了文化与娱乐、教育与研究、健康、社会服务、环境、 发展与住宅、法律维护、慈善家与志愿工作的宣传、国际活动、宗教、企业与专业学会等方 面(江明修、郑胜份,2003：353－355)。而按照组织类型吸纳志愿者的数量排序，2002 年至 2005 年美国有 34.8％的人参与宗教性服务，26.2％参与教育和青年服务，13.4％参与了社 会和社区服务，7.7％参与医疗和其他健康服务（Corporation for National and Community Service，2006：9）。 （二）第三部门供给准公共物品的特征 排他性和竞争性仅仅能够作为一种判断准公共物品供给主体的理论依据。部分准公共物 品适合由第三部门供给（而不是由政府和企业供给），可以通过观察准公共物品的特征来进 行归纳。 1．从产品生产来看，第三部门供给的准公共物品主要是劳动密集型产品1和服务，大量 的工作可以由志愿者完成。各级政府不需要申请专门预算和雇佣专门人员来实现服务供给， 志愿者则是利用自己的闲暇来从事这项工作以获得精神愉悦，属帕累托改进。2005 年，美 1 第三部门供给的劳动密集型准公共物品主要是指这些产品在第三部门环节上投入的是劳动力。例如，笔 者考察过美国华盛顿地区为流浪者提供食物的非营利组织“特区中央厨房（DC Central Kitchen ）”，它所用 的原材料主要由周边的餐馆和超市提供，它所完成的工作主要是加工和分发。 14 公共经济评论 2008 年第 2 、3 期 国就有 654 万人参与了平均每人 50 小时的志愿服务（Corporation for National and Community Service，2006：8－9）。 2．从组织形态来看，第三部门在供给准公共物品时采取的是多中心、扁平化模式。多 中心有两层含义：第一，准公共物品的供给是选择性的，不需要按照行政区划和隶属关系来 提供，选择标准应当包括（1）对于该种公共物品是有需求的；（2）在管理半径之内；（3） 追求成本最低，因此供给点是分散的。第二，很少有“全能型”的非政府/非营利组织，准 公共物品集中在一个产品或同类的几个产品，专业化程度较高。扁平化则是说明第三部门更 加贴近需求者，对于公众有着更加良好的回应。 3．从决策机制来看，第三部门在供给准公共物品时的选择具有更大的灵活性，供给更 为及时。非政府/非营利组织的决策链条短，各级议会、政府、法院对于其日常活动没有硬 性约束，第三部门提供的准公共物品可以根据需求作出及时的调整。而对于政府来讲，最重 要的是通过科层制度保障来保证稳定性和持续性，所以对新产生的公共需求，特别是局部的、 短期的，往往会有“时滞”存在。（三）第三部门供给准公共物品过程中存在的风险