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中国公共预算制度:演进轨迹及发展取向摘要：我国公共预算制度的演进与公共财政改革和社会经济体制转型有着密切的联系。回顾中华人民共和国成立以来公共预算制度的发展与变革，正是逐步从带有浓厚计划经济色彩的传统预算管理制度向与社会主义市场经济相适应的现代公共预算制度的转变过程。近年来，在公共财政改革理念指引下，我国相继实施了多项公共预算管理创新举措，取得了良好的效果。但也应当看到，我国的公共预算改革尚处于初始阶段，与公共财政管理的要求仍存在着较大的差距。下一阶段改革应借鉴英美公共预算制度演进过程中的规律与经验，并依据我国的实际情况，合理选择公共预算改革取向。从总体改革路径来看，我国的预算改革可沿着先易后难、渐进推进的路径逐步展开。在近期，还需进一步加强预算过程中的行政控制，提高预算编制的准确性与完整性，确保预算执行的合规性与及时性。从发展的眼光看，在完成一系列预算技术层面的基础性工作后，还需要将预算改革的重心适时引向预算规则与预算程序层面。 关键词：公共预算制度；公共财政；预算管理；预算程序 中图分类号：F812.3文献标识码：A文章编号：1003—0751(2012)05—0038—06 一、引言 我国的公共预算制度形成于20世纪50年代初期（当时称之为“国家预算”）。传统的公共预算制度带有浓厚的计划经济色彩，虽然在形式上与国际通行的公共预算一致，也需要提交人代会审议批准才能执行，①但作为政府统一安排预算收支的基本计划，计划经济条件下的公共预算实质上只是国民经济计划的一部分，是中央政府以高度集中的指令性计划配置社会资源的一种基本手段。改革开放后，随着市场经济因素的逐步引入，我国的经济体制和财政体制经历了一系列重大变革，但是由于多种因素的制约，预算制度的计划经济本质并未从根本上得以改变，这带来了预算透明度较低、预算约束较弱、预算资金效率不高等一系列问题，在一定程度上阻碍了我国政府与市场关系从政府决定型向市场决定型的顺利转变。 20世纪90年代末，构建公共财政框架成为我国财政改革的重要目标。而公共财政框架构建过程中的关键问题在于如何规范政府与市场的关系以及如何合理确定二者的作用领域。从市场经济发达国家数百年的公共财政实践来看，公共预算制度是公共财政运行的基本载体。公共预算在一国的政治与经济运行中发挥着重要作用，不仅是政府的收支计划，集中体现出一国政府在政治、经济及社会等各个领域的公共政策，而且作为市场经济背景下市场力量制约和规范政府行为的一种重要机制，也是民主制度在公共财政领域的体现。因此，对带有计划经济色彩的传统预算管理制度进行彻底改革，建立健全与公共财政框架相适应的现代公共预算制度，是构建公共财政框架的必经环节，也是实现我国政府与市场关系由政府决定型向市场决定型转变的关 收稿日期：2012—07—10 *基金项目：教育部人文社会科学研究项目《基于责任政府的公共预算改革研究》（10YJC790033）；国家社会科学基金项目《土地财政转型视角下的地方财政体制优化研究》（11CJY089）。 作者简介：彭健，男，东北财经大学财政税务学院副教授，博士（大连116025）。 键步骤。 进入21世纪后，在全国人大和审计署的共同推动下，财政部相继实施了编制部门预算、完善政府收支科目分类、推行国库集中收付制度和政府采购制度等多项公共预算改革措施，并取得了较为显著的成效。但应当看到，由于公共预算改革涉及范围广泛，加之新旧体制转轨中一些深层次的矛盾尚未解决，我国的公共预算改革尚处于初始阶段，现行的公共预算制度与公共财政的要求仍有着较大差距。如何进一步提升预算的透明度和完整性，提高预算管理法治化程度以及预算资金绩效水平，成为我国下一阶段公共预算改革的关键所在。在此背景下，在客观考察与分析我国公共预算制度演进轨迹的基础上，合理选择符合我国实际情况的公共预算改革取向，对于我国现代公共预算制度的顺利构建具有重要的现实意义。 二、我国公共预算制度的演进轨迹 我国目前的公共预算研究文献关于公共预算制度演进的论述，多是着重于对中央政府与地方政府之间财政关系发展变化的描述。但公共预算制度不仅涉及预算体系内处理各级政府间收支划分及收支往来关系的财政体制，还包括预算组织形式、预算程序以及预算技术方法等管理层面的问题。当财政体制发生变化时，在既有路径依赖的影响下，公共预算制度往往还能够维持较长的一段时间。因此，我国公共预算制度的演进与财政体制的发展并不同步。依据我国公共预算制度演进的内在特征，可以将其分为四个阶段： （一）形成阶段（1949—1951年）：预算权力高度集中于中央政府 1949年12月27日，政务院下发《关于1949年财政决算及1950年财政预算编制的指示》，要求各级政府和中央直属企业编制1949年财政收支