土地资本化、城市化及城市经济增长.docVIP

土地资本化、城市化及城市经济增长土地资本化过程的核心是土地资产的流动与增值。改革开放以来的30年见证了土地资本化主导我国城市经济发展的奇迹。1980年，深圳特区的设立将这座城市与创新时刻联系在了一起，尤其在土地制度改革与土地资本化路径摸索的问题上，深圳时刻处于先锋的位置。1987年，深圳市模仿香港的土地批租制，敲出中国“土地拍卖第一槌”，第一次突破了无偿、无限期使用的土地行政划拨制度，迈出通过市场机制配置土地资源的第一步。经1992年原特区内统征和2004年的城市化转地后，深圳成为中国不再有农村的城市，实现了高度城市化。这些探索加速了土地资本化进程，反哺了深圳30年来的城市经济发展。然而，过去30年的城市化高增长在很大程度上是由城乡二元的土地制度拉动的，主要通过将作为生产资料的农村土地转化为市场化的国有土地来实现土地增值，是一种低水平的土地资本化。在城乡二元的制度红利耗尽之前，我们应该担心的是，接下来中国城市转型升级的动力在哪里，我们需要什么形式的土地资本化？2012年5月25日，《深圳市土地管理制度改革总体方案》（下称《总体方案》）正式公布，标志着以盘活存量土地、高水平土地资本化为核心的新一轮“土改”正式拉开帷幕。深圳的探索有可能再一次为高度城市化阶段的城市经济转型提供示范效应。本文首先回顾了以低水平土地资本化为手段的快速城市化特征；其次分析了高度城市化背景下、以土地制度改革为依托的城市更新的紧迫性；最后从深圳的新一轮“土改”出发，指出高水平的土地资本化将是未来城市经济转型升级的主导力量。 一、城乡二元体制拉动城市迅速扩张——低水平的土地资本化 我国城乡二元的土地制度规定了城市土地使用权的物权属性和农村土地的生产资料属性。在此背景下，征用农村土地成为成本低廉的快速城市化手段，支持了我国改革开放以来30多年的快速城市化。如图1所示，通过以一个较低的成本将低层次用途的农村集体土地转化为高层次用途的城市国有土地，土地的初级资本化得以实现，所释放出的市场价值成为地方政府经营城市的主要资金来源。1980年，深圳特区开始以每亩3000元的价格整村征地，启动了低成本的土地非农化，这是深圳的第一次城市化浪潮。然而，长时间以来，人口的城市化远滞后于土地城市化，原村居民的社会福利和保障无从谈起。直到1992年，第二次城市化浪潮才大量转换了这部分村民、村组织的身份，同时，迅速推进关外宝安、龙岗两区的城市化。然而，第一、二轮城市化浪潮均以粗放式城市外延扩大为特点，追求速度的代价是留下了大量城中村和违章建筑的历史遗留问题。到2004年，深圳已经无农地可征，城乡二元体制的制度红利已释放到尽头。 二、高度城市化背景下的城市更新——事实产权还是法律产权 在粗放式的城市化推进过程中，深圳市为节约成本和简化谈判程序所采取的一系列权宜办法，如留用地、转地等，制造了大量产权模糊的地带。《南方周末》曾刊发文章指出：“尽管在规划中已将原村集体土地征为国有，但是大量土地并没有完成相应的补偿返还手续，因此实质上依然属于村集体及股份公司所有，而随着城市化过程中土地价值的不断提升，（深圳）政府也越来越难以支付这笔数额巨大的补偿。”简而言之，深圳的问题正是事实产权与法律产权产生矛盾后的结果：名义上的法律产权在政府，而事实产权在村集体和农民。更由于这种法律产权的形成过程采取了种种“权宜”的办法，即使不受法律保护，事实产权也难以撼动。而且，这些模糊地带经过近20年的生长和交易后，事实产权主体几经更换，权益的划分已实难理清。深圳的混乱正验证了巴泽尔说的那句话。“离开了清楚界定的产权和良好执行的产权制度，人们必定争相攫取稀缺的经济资源和机会”。 粗放式城市化带来的后果令深圳政府愈发难以承受。一方面，失去了廉价土地来源，政府急需为城市经济增长寻找下一个依托；另一方面，数量庞大的违章建筑和违法用地与政府持续争夺城市化利益。自1999年开始，深圳市的应对态度是，在法律产权与事实产权产生冲突时，用立法手段否定事实产权而捍卫法律产权。自此，艰难的立法查违建历程开始了。然而始料未及的是，数部法令颁布的后果却是原住民的疯狂抢建。据统计，1999年至2002年，几部法规出台实施以来，深圳全市增加了约10余万栋新的违法私房及大量的违法厂房，违法建筑总量增加了近1倍。10余年的查违建历程几乎没能阻挡违法建筑的“生长”：2010年深圳市土地变更调查的统计数据显示，全市土地总面积1991.71平方公里，其中农用地916.17平方公里，建设用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。原农村集体经济组织共占用约390平方公里建设土地，占全市建设用地42%，而其中仅有1/4（95平方公里）为合法用地。自1999年至今的“立法查违建”思路以失败告终。这不仅仅是政府土地管理部门的问题，更