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法国中期预算规划改革：“政策导向型”预算模式◆ 法国中期预算规划改革： “政策导向型”预算模式 黄 严+ 【摘要】我国政策过程与预算过程的分离程度严重，预算“碎片化”与 “项目制”特征明显，很难通过预算分配和管理实现国家战略及政府政策目标。 法国通过实施新绩效预算改革和公共政策复审制度，重塑“政策导向型”预算 模式并推动了中期预算规3t,j制度的正式建立，形成了“制定国家整体战略规划 一分解具体政策计划一进行预算分配与管理一进行绩效结果评价”这一“政策” 与“预算”过程紧密联接的预算逻辑链条，从而通过在总额控制下理性有效地 分配和管理预算收支实现了国家宏观战略与政策目标，并保持了国家财政可持 续性。法国的中期预算改革经验当可为我国的相关改革提供有益的借鉴。 【关键词】法国 中期预算规3t,j新绩效预算 政策导向型 【中图分类号】D63 【文献标识码1A 【文章编号】1674—2486(2016)06—0087—2l 我国政策过程与预算过程的分离程度严重(马骏、侯一麟，2005)，公共预 算分配和管理以政府各部门的海量“项目”为载体，“混乱”和“碎片化”特 征明显。尽管政府在形式上完成了对预算资金的分配和管理过程，却很难从整 体意义上真正实现国家战略与政策目标。而中期预算规划改革要解决的核心问 题，即在预算总额控制下，使得国家政策过程与预算过程能够联接与配合(王 雍君，2008，2016)。 预算决策与编制过程具有两种复杂性，它既是一个复杂的技术过程，也是 一个复杂的政治过程，因为其中掺杂着各类权力决策主体不同的行动逻辑与目 ·黄严，中山大学中国公共管理研究中心／政治与公共事务管理学院，讲师。感谢匿名评 审人的意见。 基金项目：教育部人文社科重点研究基地中山大学中国公共管理研究中心白设项目“欧 学基本科研业务费专项资助项目(13000。 ◆专栏：中期财政框架：国际经验与中国借鉴 et 标(Bouviera1．，2010)。为了解决政策决策和预算分配过程的分离，打破预 算编制的逐年“渐进性”，同时改善政府预算的“可理解性”，使议会的预算审 批权得以实质性增强，经过五年的准备，法国于2006年正式实施“以结果为导 向”的新绩效预算改革，并于次年建立公共政策复审制度，将“政策导向型” 预算理念推向政治界、行政界并深切影响着全社会公民，最终推动了2007年底 中期预算规划制度的正式建立，使得“政策”过程与“预算”过程紧密联接， 通过在总额控制下更有效地分配和管理预算收支，实现了国家的重要战略与政 策目标。 一、法国中期预算规划改革前的制度基础 二战后，随着国家的重建与复苏，法国政府职能范围快速扩大，政府投资 规模迅速增长，但由于政府投资期限较长且预算支出过程中经常发生难以预料 的变化，使得“年度性”经典预算原则不再适合投资性预算支出领域，因此法 RelativeauxLoisde 国在1959年通过的《财政组织法》(Loiorganique Finances， LOLF@)中就已对中期预算规划制度进行了比较笼统的规定，但当时实施效果 甚微。直到欧盟成立后，1997年通过的《稳定与增长公约》规定所有成员国都 deFinances Pluriannuels Publiques，PPFP)， 必须建立中期预算规划(Programme 法国宪法委员会才开始正式重视该制度，并确定了政府中期预算规划及其目标。 2001年新绩效预算改革时，在新通过的《财政组织法》②中明确规定政府必须 制定和实施中期预算规划，其中第50条特别规定政府在每年向议会提交预算草 案时，必须清楚解释其对未来四年政府财政收入和支出变化趋势的评估。因此， 法国中期预算规划是在欧盟统一外力与内生改革动力的共同推动下，通过近五 十年时间渐进式地成为一项正式的预算法律和制度。 尽管“年度性”是各国预算的经典原