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整体治理视野下法国市镇联合体摘要：市镇联合体是法国地方治理中独特的组织结构形式，它引入了联邦制国家的一些治理理念和原则，较好地处理了联合体与成员市镇之间的权力和职责分配问题，克服了高密度市镇设置造成的地方治理破碎化，展现出具有中央集权传统的单一制国家地方行政发展的可能路径，对我国地方治理的发展与完善有一定的启发和借鉴意义。 关键词：法国；市镇联合体；整体治理 中图分类号：D756.5 文献标识码：Ａ 文章编号：１００３－８５４Ｘ（２０12）07－０082－04 欧洲各国的市镇平均人口仅500至5000人，基层政府规模较小，往往因缺乏财政资源而不能有效提供公共服务，导致地方公共产品供给与需求失衡。为此，欧盟以英国、德国、比利时、丹麦、瑞典等国为代表，大多采行市镇精简合并之路。然而，法国社会文化强调社区价值、地方性和聚居区不论规模大小的历史身份的重要性。法国人认为，市镇是法国的传统，市镇是直接接触人民的机构，有它存在的价值。① 为此，法国政府独辟蹊径，走市镇联合之路，其市镇总体数量及市镇合作形式之多，在欧洲是绝无仅有的，法国基层治理演绎出独特的“法兰西例外”。市镇联合体这一地方组织形式顺应了整体治理的大趋势，帮助市镇逐步走出地方治理破碎化的困境。整体性治理的出现既是对传统公共行政的衰落以及20世纪80 年代以来新公共管理改革所造成的碎片化的战略性回应，又是一定意识形态的折射（refract）② ，还是合作理论的一种复兴，只不过其内容要更加复杂③。整体治理强调“问题意识”，要求充分利用政府、公共机构、利益相关者的优势资源，通过协调、整合和信任等机制，消除各组织的原子化状态，生成有机的网络治理结构，通过制度化、经常化和有效的跨界合作以解决复杂而棘手的公共问题，增进公共价值。 一、法国市镇联合体的发展现状 法国有3.6万多个市镇，由于历史原因，这些市镇面积、人口规模差异很大，超过80%的市镇不足3500人，3.2万个市镇人口少于2000人，其中约1万个市镇的居民少于200人。高密度的市镇设置虽然使行政决策和公共行动最大限度地接近基层，但是却加重了中小市镇的财政压力，无法有效解决区域性问题，造成地方治理的破碎化。为了有效整合市镇，法国形成了独具特色的市镇联合组织。跨市镇联合组织按自身有无征税权可划分为两大类：无征税权的联合体是松散的协作型组织，由其成员市镇提供财政来源，允许它们共同采取公共行动；有征税权的联合体是深层合作的联邦式组织，依其具体职权来确定特征。 无征税权的联合体包括市镇联合会（Syndicats de communes）和混合联合会（Les syndicats mixtes）。市镇联合会有多种类型，单一使命联合会（SIVU， Les syndicats à vocation unique）的形式最为常见，有11739个，占到联合会总数的73%；多使命市镇联合会（SIVOM，Les syndicats à vocation multiple）有1451个，约占联合会总数的9%。混合联合会有2943个，占整个联合会的18%。混合联合会依据1955年5月20日法令成立，它不局限于市镇之间的横向联合，还可以是不同级别公法人之间的纵向 联合形式，即可在大区、省、市镇联合体、市镇及其他公共机构之间组成，但其成员中至少应有一名地方领土单位（collectivité territoriale）成员或一名地方领土单位组合团体成员。混合联合会成立需得到所有成员单位法人的同意，并由内政部长签署政令批准，从法律地位上讲它属于公共机构，服务于成员单位的共同利益。 有征税权的联合体包括新聚居联合会（Syndicats dagglomération nouvelle）、聚居共同体（Communautés dagglomération）、都市共同体（Communautés urbaines）、市镇共同体（Communautés de communes）、联合区（Districts）、城市共同体（Communautés de ville）等组织形式。新聚居联合会由1983年7月13日的法令创建，它的设置是为了适应20世纪70年代建立的新城市发展的需要，目前有5个。聚居共同体根据1999年7月12日法令创建，取代之前的城市共同体，下辖5万以上居民，至少包含一个1.5万人口的城市，目前有174个。都市共同体是等级最高的市镇间合作形式，下辖多于50万居民，并且至少包含一个5万人口的城市，其职能广泛，包括经济规划、交通管理、用水管理、垃圾处理等，共有16个。市镇共同体是致力于推进乡村和小城市合作的联合形式，没有人口限制，职能最小，目前有2406个。④ 联合区和城市共同体这两种组织形式自2002年1月1日被取消。 二、法国市镇联合体