从管理土地建设到管理土地利用改变——探讨深圳土地管理制度改革中的规划概念.pdfVIP

t-地利用 从管理土地建设到管理土地利用改变 ——探讨深圳土地管理制度改革中的规划概念 单 皓 (深圳大学建筑与城市规划学院，广东深圳，518060) 【摘要】深圳近年在二次开发机制创新中使用了面向土地权益主体的发展控制政策，疏解了土地集中储备环节出现的障碍，但 是与既有土地使用权和规划制度产生矛盾，也影响土地利用管理规则的稳定性。如何解决其中的矛盾对于创新成果的制度 性转变非常关键。在国有土地使用权制度下，随着土地权益从集中向个体转移，土地利用管理将面临新的要求。以此为背 景，探讨了规划对土地利用改变全过程进行规划控制的意义和理论上的可能性，以及相应规划权力与机制的调整。 【关键词】土地利用改变；规划权力；规划控制机制；土地使用权 【中图分类号】TU984 【文献标识码】A 面对新增可建设用地资源与指标的日益紧缺， 规则具有一般性。在更新办法界定的三种“城市更 深圳市政府在2008年前后就“存量建设用地”的新类型”中，“拆除重建类城市更新”基本不涉及公 “盘活”问题进行了一系列政策尝试。2012年国土共投资，实质上更接近一般意义上的土地再开发。 资源部和广东省政府联合在深圳设立“土地管理制 2012年“土地管理制度改革综合试点”启动，“土地 度改革综合试点”，公布实施《深圳市土地管理制度 二次开发”的概念正式提出，“城市更新”、“土地整 改革总体方案》，其中“创新土地二次开发利用机 备”㈢和“城市发展单元”@被列入与二次开发相关 制”和“完善国有土地产权制度”被列为关键内容叫。 的三类主要政策㈣，城市更新政策是其中的核心。 深圳土地二次开发新规则在疏导土地再利用阻 配合《深圳市城市更新办法》，政府同期编制并公布 碍的同时，也与目前制度发生矛盾，特别在土地权利 和规划权力方面。土地再开发是土地利用改变的一 权规划国土主管部门陆续制订、增补、修订了多层 种情形，二次开发新规则的出现将影响土地利用管理 级的规范、标准和内部行政指引(表1)。随后，深圳 的性质和过程。获得土地管理制度改革试点后，深圳 城市更新条例也进入立法计划。 市得以将二次开发规则试验向纵深推进，同时土地权 1．2 深圳土地二次开发的压力和潜力 利体系的完善也进入了改革议题，这为探索土地利用 深圳的土地压力一方面源于快速粗放建设导 制度的变革、重新评估规划控制机制在土地利用管理 致的资源锐减，另一方面是上级政府对地方新增建 中的意义提供了相对完整的机会。 设用地的指令性控制。根据2012年经国务院批准 的《广东省深圳市土地利用总体规划(2006— 1 “创新±地二次开发机制”和“完善土地 权利体系”问题 1．1 围绕土地二次开发的深圳地方政策 93288．82ha，这意味着在规划期内剩余十年里，土地 深圳在特区成立二十年之后陆续推出过一些 指标总额不足44km2。对比规划期内已经过去的 城市改造政策，包括2004年针对旧村的《深圳市城 中村(旧村)改造暂行规定》、2007年针对旧工业用经济趋势保持平稳，新增建设土地指标与土地需求 地的《深圳市人民政府关于工业区升级改造的若干 之间也存在巨大缺口。 意见》等等，分别面向不同类型的建成区。2009年 在新增土地供应短缺压力下，推动循环开发不 《深圳市城市更新办法》实施，这一政策的重要意义 仅是地方政府的诉求，也是上级政府的指令：深圳 在于，其对象扩展到不同“性质”的用地，所提供的 104 Studies 城市发展研究24卷2017年2期Urban V01．24No．22017 Development 单 皓：从管理土地建设到管理