中国的二元土地权利制度与土地市场残缺.PDF

中国的二元土地权利制度与土地市场残缺 ——对现行政策、法律与地方创新的回顾与评论 国务院发展研究中心农村经济研究部 刘守英 中国实行的是城乡分治、政府垄断城市土地一级市场的土地制度。一方面，农 村与城市土地分属不同法律约束，由不同机构管理，形成不同的市场和权利体系。 另一方面，只要涉及农地变为建设用地，就要通过政府征地，任何单位建设用地 都要使用国有土地。政府作为农地转为市地的惟一仲裁者，是农地转用后的真正 “地主”，拥有获得农地并将其转给城市使用者的排他性权力，由此也形成中国 土地市场城乡分割、政府主导的独特格局。20世纪90年代以来，中国这种独特 的二元土地制度为高速工业化和快速城市化作出了重大贡献，但也带来土地市场 发育不完善、农民土地财产权利被侵犯和土地利益矛盾加剧等问题。为了保证中 国经济社会的可持续增长，促进社会和谐，必须对土地制度进行根本改革，核心 是改变地方政府垄断土地一级市场的格局，提高土地的市场化配置程度。本报告 回顾了中国土地制度框架的形成过程、主要特征、地方制度创新和亟待改进的主 要问题。 一、中国现行土地制度的基本框架与土地市场特征 （一）土地政策和法律的演进。 中国的农村土地政策自20世纪80年代初实行以家庭联产承包责任制以来，从 那以后的政策演进，中共中央 2007 年一号文件的四句话做了最准确的概括，那 就是：“坚持农村基本经营制度，稳定土地承包关系，规范土地承包经营权流转， 加快征地制度改革。” 1.强调和强化农户的主体地位。中央 1982 年的第一个一号文件，明确肯定了 包产到户、包干到户，“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义 农业经济的组成部分”。到《宪法》规定，农村实行以家庭承包经营为基础的统 分结合的双层经营体制，这是农村的基本经营体制。中共中央的历次一号文件的 表述就再三表明了这一点。进入 21 世纪以来，中央政策文件更是明确了要确权 到户和对农户产权的保护，如 2000 年的中央一号文件就强调要“加强土地承包 管理，重点是建立健全承包合同的各项管理制度，建立合同档案。土地承包经营 权证书尽快发放到户。”2002 年的中央一号文件的提法更为明确：“承包地面 积、地块全部落实到户，为期 30 年的承包经营合同全部签订到户，土地承包经 营权证书全部发放到户。按照依法、自愿、有偿的原则，加强对农村土地流转的 引导和管理，严禁强行收回农户承包地搞土地集中。”而2002年通过2003年起 实施的《农村土地承包法》则以法律的形式将农民的土地权利确立下来，该法总 则开宗明义：“为稳定和完善以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制， 赋予农民长期而有保障的土地使用权。” 2.延长土地承包期，稳定农户对土地的预期。1984年，中央第三个一号文件， 确定了承包给农民的土地 15 年不变，到 1993 年的 11 号文件，又提出将承包期 延长到30年不变，稳定了农户对土地的预期。到2002年通过的《农村土地承包 法》，则在法律上明确了“耕地的承包期为 30 年，草地的承包期为 30-50 年， 林地的承包期为30-70年。”这个法律的另一个重要内容是规定，“承包期内， 发包方不得收回承包地”，这就在法律上明确了承包期 30 年不变不仅仅是指家 庭承包责任制这一制度 30 年不变，而且还包含承包期内农户所承包的地块也不 变。 3.明确土地流转的主体是农户和“自愿、依法、有偿”的原则。中共中央1984 年的一号文件就明确了允许农户承包地可以自愿转包，到中央2001年18号文件 更是对土地流转的主体和原则作了明确规定中。这份文件一是重申了“农户承包 地使用权流转要在长期稳定家庭承包经营制度的前提下进行”；提出了“农户承 包地使用权流转必须坚持依法、自愿、有偿的原则”，强调“土地流转要按照有 关法律法规和中央的政策进行。在承包期内，村集体经济组织无权单方面解除土 地承包合同，也不能用少数服从多数的办法强迫农户放弃承包权或改变承包合 同。不准收回农户的承包地搞招标承包，不准将农户的承包地收回抵顶欠款，不 准借土地流转改变土地所有权和农业用途。流转期限不得超过农户承包土地的剩 余承包期。”强调“土地流转的主体是农户，土地使用权流转必须建立在农户自 愿的基础上。在承包期内，农户对承包的土地有自主的使用权、收益权和流转权， 有权依法自主决定承包地是否流转和流转的形式。这是农民拥有长期而有保障的 土地使用权的具体体